Marcel Ramírez Weblog

Reduciendo los costos de cumplimiento tributario

2012-01-29T14:08:00.000-05:00

Es ahora bastante frecuente escuchar al administrador tributario y a los expertos en los temas tributarios, que, como parte de una estrategia de mejora del sistema tributario, es indispensable reducir los costos de cumplimiento tributario. Esto, en si mismo, es muy bueno. Si uno revisa la Declaración de Principios de Política Fiscal (parte del MMM 2012-2014) aprobada por el MEF se afirma que es necesario profundizar el principio de simplicidad; esto se logra en parte, reduciendo los costos de cumplimiento tributario. Sin embargo, plantearlo como un objetivo es insuficiente considerando que el logro de un objetivo debe ser posible de ser medido indiscutiblemente. Si hace años se viene buscando reducir los costos de cumplimiento tributario, ¿ya se ha logrado? ¿En cuánto se han reducido? ¿Quiénes han sido los más beneficiados por esa reducción? ¿En qué dirección debe continuarse esa reducción? Mi humilde conocimiento me dice que no podemos contestar a ninguna de esas interrogantes. Eso nos obliga a tomar un paso adicional a solo “declarar” la reducción de los costos; debemos tener claridad respecto a cuánto es el nivel de dichos costos, en términos generales, por tributo, de acuerdo al tamaño del contribuyente, etc. Esa medición es inexistente. Por lo tanto, lo más adecuado sería dejar de propugnar la reducción de los costos de cumplimiento hasta que se tenga una real medición de su magnitud y perjuicio.

Han transcurrido ya casi 7 años desde que se inició la discusión de los costos de cumplimiento en el Perú (con la implementación del ITF) y ese hecho fue importante en la discusión de la política tributaria. Sin embargo, a la fecha ha perdido impacto pues no se ha tomado seriamente el tema; viene sonando a moda o a algo que suena correcto decirse pero de lo cual los responsables no están del todo convencidos. Cuando se trata el tema de la promoción de las MYPEs una vez más surge la necesidad de reducir los costos de cumplir, pero nada en concreto se realiza para saber si se han reducido realmente.

La Declaración de Principios de Política Fiscal del MMM 2012-2014 señala que debemos continuar en la senda de privilegiar el principio de simplicidad en el diseño del Sistema Tributario así como los demás principios de una política tributaria adecuada (suficiencia, equidad y eficiencia). Sin embargo, más que una ciencia, lograr dicho cumplimiento es un arte cuya práctica no tenemos.

¿Cómo se miden los costos de cumplimiento tributario? Existen diversas metodologías para ello, pero en definitiva requiere un esfuerzo del administrador tributario de aprovechar al máximo la información con la que cuenta y acercarse a los contribuyentes en aras de lograr mediciones precisas de dichos costos; quien medirá los costos será el mismo contribuyente pero basados en una metodología clara y estadísticamente probada. Este interés del administrador, abiertamente demostrado a los contribuyentes será una muy buena señal del interés que tiene en la reducción de dichos costos.

Finalmente, debe quedar claro que la simplicidad no sólo requiere de una reducción de los costos de cumplimiento sino del total de los costos operativos del sistema tributario, es decir, incluyendo los costos de administrar el sistema tributario. La medición de los costos de administración es una consecuencia directa de la aplicación de la metodología de Presupuesto por Resultados pues resulta de analizar los procesos del administrador tributario orientados hacia el logro de resultados concretos en materia de ampliación de base tributaria, por ejemplo. Aplicándose esta metodología se podrá contar con una medición más precisa de los costos de administración tributaria.

De esta forma, una vez medidos los costos operativos (de cumplimiento y de administración) del sistema tributario deben darse a conocer a la colectividad y cualquier iniciativa legislativa en materia tributaria debería indicar en su evaluación beneficio-costo, en cuánto estaría afectando los costos operativos del sistema tributario. Esta es la única forma en que se demostraría la seriedad del objetivo de simplicidad y de reducción de los costos de cumplimiento tributario. Mientras tanto debemos dejar de sólo declarar su reducción y tomar acciones concretas. Más valen las acciones que las palabras también en política tributaria.

¿Que el Estado no sepa cómo gastar justifica que se reduzcan los impuestos?

2006-10-29T22:09:00.000-05:00

Hoy acabo de leer un comentario en el Diario El Comercio el cual asevera casi atrevidamente que "Si el Estado no sabe qué hacer con el dinero que le entregamos, ¿no es lícito pensar que mejor sería que seamos los ciudadanos quienes dispongamos de esos soles extra, más aun si nos los quitan a través de tributos que todos, sin excepción, califican de inapropiados?".

He decidio efectuar este comentario después de muchos meses, en los cuales no he dejado de repesensar los temas tributarios, por lo tan directo y simple de la referida afirmación. Analicemos.

¿No saber en qué gastar los recursos es justificación para reducir los tributos? Es claro que la política tributaria, en especial la estructura tributaria, debe responder no sólo a la evolución de los ingresos tributarios sino también a las decisiones de gasto y de endeudamiento (o digamos mejor, de pago de deuda). En ese sentido, las decisiones respecto a generar más ingresos tributarios debe responder a la necesidad de gastar mas en el mediano y largo plazo.

Definitivamente aquí el gobierno erró en efectuar su evaluación fiscal intertemporal:
- Buena parte de las necesidad de gasto adicionales desde el año 2003 han representado incrementos permanente de gasto (gasto de remuneraciones), es decir, que dificilmente se reducirán rápidamente o al menos serán políticamente difícil de reducir.

- Los mayores ingresos tributarios del último año no sólo respondieron a las mayores tasas o mayores tributos o nuevas y alternativas formas de recaudación anticipada, sino al extremadamente favorable situación económica de las empresas favorecidas por el boom de precios de materias primas (empresas exportadoras de metales).

- En suma: Los gastos se han incrementado, y estos vienen siendo cubiertos con una mayor recaudación con tributos denominados "temporales" (creo que más por encubrir una debilidad estructural del sistema tributario o de su administración-tema de otro comentario) y con una mayor recaudación "temporal" por las mayores exportaciones y sus efectos colaterales sobre otros sectores.

- En otras palabras: Decidir reducir o eliminar los tributos temporales no es tan fácil en esta situación en la que los gastos permanecerán pero los ingresos adicionales se irán reduciendo paulatinamente (el boom exportador no será permanente).

Es claro también que un crecimiento económico importante (7% anualizado es una buena señal), pero lo será mejor si se convierte en una tasa de crecimiento en un promedio móvil, es decir, un crecimiento que se repite trimestre a trimestre. ¿Se podrá seguir creciéndose así en forma permanente una vez que el comportamiento favorable de la minería se revierta o al menos vuelva a su normalidad pre-boom?

El gobierno no puede lamentablemente pensar en reducir o eliminar tributos por más antitécnicos que sean, sin antes evaluar conscientemente la perspectiva de mediano y largo plazo de la economía, considerando diversos escenarios externos principalmente. Hacerlo sería muy irreponsable.

No saber en qué gastar, o no saber gastar no son justificaciones para eliminar tributos. Las únicas justificaciones son las mismas que explican su aparición. Yo podría decir, que no se trata solo de gasto corriente, Chile aprendió a acumular superavits fiscales para adelantar pagos de deuda o destinarlos a gasto de inversión, que son, por naturaleza más productivos que los gastos corrientes. Difícilmente un país con caso 50% de pobres puede estar de acuerdo en una afirmación como "es un Estado que no sabe en qué gastar". Se sabe en que gastar, lo que se está aprendiendo es a mejor gastar para ver resultados; lograr más con menos es esencial en esta actual coyuntura fiscal. Pues no se sabe bien qué sucederá en el futuro. Todo lo que sube tiende a bajar y esto es también cierto en recaudación tributaria.

El gobierno debiera aprender que muchos aumentos de presión tributaria sucedidos anteriormente no fueron sostenibles. Identificar la forma de hacerlas sostenible es la labor del diseñador tributario y de su administrador tributario. Las soluciones sostenibles son las que más trabajo exigen pero cuyos efectos perdurarán mas, reduciendo el trabajo posterior y recién, pudiendo generar espacio para reformas tributarias más proinversión (¿alguien dijo flat tax? - será otro comentario).
No sigamos promoviendo movimientos pro reducción de impuestos sin un claro sustento o al menos sin expresarlo claramente. Ayudemos a reevaluar el sistema tributario a la luz de los cambios en la economía nacional y mundial y en la visión de país y su inserción en este nuevo mundo.

¿Qué tan fácil es hacer una "reforma tributaria"?

2006-08-21T11:54:00.000-05:00

La facilidad a que hace referencia el título no tiene que ver con la facilidad para promulgar cambios legislativos al sistema tributario. Este será un comentario breve de un tema crucial que exige una mayor discusión.

La mayor o menos facilidad para efectuar una "reforma tributaria" tiene que ver con todos los demás aspectos (no tributarios) a tomar en cuenta al rediseñar un sistema tributario. A continuación, algunas afirmaciones que la evidencia ha sabido demostrar como válidas:

Un ajuste tributario debe darse buscando la posterior estabilidad del sistema tributario en un mediano y largo plazo, es decir, que no se den posteriores ajustes.
Ninguna ajuste tributario puede darse, menos aún reformas tributarias, sin establecer las condiciones necesarias para que se asegure la sostenibilidad fiscal.
Las fuentes de recursos tributarios se verán afectadas por las características del gasto público. En ese sentido, es indispensable establacer los candados institucionales necesarios para una ejecución eficiente del gasto público.
Las medidas de austeridad no son condiciones que aseguren la eficiencia del gasto público. Se hace necesario establecer no sólo límites al gasto, sino también prácticas presupuestales (programación, formulación, ejecución y evaluación) que se orienten hacia una gestión por resultados, e idealmente hacia un presupuesto por resultados.
Los costos de mayores gastos deben reconocerse en los efectos perniciosos de alterar el sistema tributario necesarios para financiar dichos mayores gastos (mayores distorsiones po incrementos de tasas de impuestos y/o creación de nuevos impuestos, pérdida de credibilidad al mantener impuestos transitorios más allá de su vigencia inicial, menor simplicidad al crear regímenes tributarios especiales, etc.).

En resumen, llevar adelante una reforma tributaria "exitosa" exige comprender que las fuentes generadoras de recursos tributarios no pueden desligarse de las características, condiciones y debilidades del gasto público.

Hacia fines de año, el Ministro de Economía estaría presentando el resultado de la evaluación del sistema tributario peruano a fin de proponer necesarios ajustes (una reforma tributaria como le ha denominado). Simultáneamente, sería indispensable que el Ministro defina claramente los candados institucionales para el gasto público y las condiciones necesarias para conducirlo hacia una ejecución basada en resultados, así como la política de endeudamiento.

Considerando que el Presupuesto Público 2007 está en plena fase de Formulación, es el momento indicado para ir introduciendo aspectos importantes en el presupuesto que lo orienten hacia la evaluación via indicadores de resultados. De no lograrse ésto, tendría que esperarse 12 meses más para orientar el Presupuesto hacia una gestión más eficiente del gasto público.

No reconocer la doble cara de la moneda del ámbito fiscal, podría llevar inexorablemente a que los agentes económicos pierdan credibilidad en la politica tributaria del país, generándose la indeseable inestabilidad en el ámbito fiscal.

Los costos de cumplimiento en el sistema tributario

2006-08-16T11:00:00.000-05:00

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

Pagar impuestos es de por sí un dolor de cabeza. Pero llegar a comprender qué declarar y cómo pagar, qué deducciones nos corresponden y determinar cómo nos afectan los nuevos tributos, eso sí que puede ser motivo de largas sesiones con el psiquiatra. Este suplicio tiene un nombre.

Los costos de cumplimiento son aquellos en los que incurren los contribuyentes (personas y empresas) por el solo hecho de tener que cumplir con las normas tributarias. Algunos de sus principales componentes son: preparación de información para el cumplimiento de las obligaciones (principalmente para declaración y pago de impuestos); contratación de contador o especialista tributario; tiempo destinado a hacer colas y realizar consultas; adquisición de equipo informático; mantenimiento de registros contables; entendimiento de la norma tributaria, entre otros.

El problema es que usualmente estos costos están "escondidos" y pasan desapercibidos de la discusión de política y administración tributaria. Básicamente, cualquier disposición legal o administrativa que establezca obligaciones tributarias puede tener efectos negativos sobre los costos de cumplimiento (la creación de un nuevo impuesto, nuevas exigencias de la administración que originen que los contribuyentes tengan que incurrir en costos para cumplirlas, el nombramiento de contribuyentes como agentes de retención, etc.).

Otra característica crucial es que por lo general se busca la reducción de los costos de administrar tributos a través del aumento de los costos de cumplir con ellos. Es decir, se genera una reasignación en detrimento de los contribuyentes. Un claro ejemplo son las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria (retenciones, percepciones y detracciones del IGV) que vienen implicando la tercerización de buena parte de la recaudación del IGV (en lo que va del año ya representan el 42% del total recaudado por IGV interno), y, por lo cual la administración aun percibe la misma comisión.

Un aspecto que también incide negativamente sobre los costos operativos son los constantes cambios en la legislación tributaria, los cuales elevan los costos de ajuste a las nuevas exigencias. Asimismo, el elevado número de regímenes tributarios especiales dificulta el control de la administración y el entendimiento de la norma de parte del contribuyente.

Es importante resaltar que la carga de los costos de cumplimiento recae mucho más sobre las empresas más pequeñas que sobre las más grandes y, en general, sobre las personas naturales más que sobre las empresas de cualquier tamaño, induciendo a que el sistema tributario se perciba más regresivo de como se ha diseñado.

Como se observa en la Tabla 1, los costos de cumplimiento en países desarrollados han tenido niveles elevados que los ha llevado a implantar medidas para su paulatina reducción. Una de ellas es la obligación que cualquier ajuste al sistema establezca el impacto que tendría sobre el nivel de los costos de cumplimiento tributario.

Por otro lado, el uso de Internet en el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile (enmarcado dentro del concepto general de gobierno electrónico), es visto como una opción que está reduciendo los costos operativos del sistema tributario, en especial en los casos de la llamada Operación Renta y la emisión de documentos electrónicos (Tabla 2).

A pesar de no contar con estimaciones de los costos de cumplimiento para el Perú, tomando en cuenta la experiencia de Chile así como la de países desarrollados, es posible deducir que la magnitud de los costos de cumplimiento debe ser considerable por la extrema prioridad que tiene el incremento de la recaudación.

¿Qué hacer en el Perú?

Muchos países exitosos en el diseño de sus sistemas tributarios reconocen que una mayor simplicidad conlleva, principalmente, a mayores incentivos para participar de él, lo cual se traduce en menor informalidad y un menor nivel de incumplimiento. Esta simplicidad debe medirse tanto desde la perspectiva de quién lo administra (costos de administración) como de quién debe cumplirlo (costos de cumplimiento). El objetivo de una política tributaria debería ser no incrementar (idealmente reducir) la suma de ambos, llamados costos operativos del sistema tributario.

Lamentablemente, en el caso peruano se ha priorizado la mayor recaudación a costa de complejidad, mayores distorsiones y menor equidad (incremento del IGV al 19%, creación del ITF, las detracciones del IGV, etc.), generando percepciones que no favorecen el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Una segunda fase de simplificcación del sistema tributario (la primera se dio a inicios de los 90) debe enfocarse en reducir los costos operativos. Reconocer la importancia de evaluar y reducir los costos de cumplimiento es un elemento indispensable de cualquier reforma tributaria.

Las medidas tributarias (principalmente aquellas denominadas administrativas) deberían justificarse solo si contribuyen a incrementar los ingresos tributarios vía un aumento verificable de la base tributaria, descontando los costos en los que se debe incurrir para administrar y cumplirlas. Una discusión más abierta del tema que saque a la luz esos costos ocultos es un primer paso importante, tanto como la mejora de la eficiencia en la distribución de los recursos.

Aparecido en el diario El Comercio de Lima, Perú el día 10 de septiembre de 2005

Un artículo complementario al aquí publicado apareció en el Portal PALESTRA de la PUCP http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133

Pautas para llevar a cabo una "reforma tributaria"

2006-08-16T10:55:00.000-05:00

Recientes declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas del Perú (Dr. Luis Carranza) se han dirigido a señalar que el MEF realizará una evaluación integral del Sistema Tributario Peruano a fin de proponer una "reforma tributaria" para fines del presente año.

En vista de la importancia de este tema y a su casi persistente recurrencia por parte de todos los gobiernos, considero necesario comprender la noción de consenso en la definición de la política tributaria del Perú. En ese sentido, invito a los interesados a leer el artículo adjunto en el cual se trata el tema del Pacto Fiscal como plataforma de definición de una verdadera reforma tributaria.

Artículo aparecido en la Revista Punto de Equilibrio de la Universidad del Pacífico (Año 14 - Número 87 - Febrero 2005).

Diversos esfuerzos se han desarrollado persiguiendo la tan esquiva reforma tributaria. Sin embargo, a la fecha no parece haberse logrado importantes avances. El Perú está aun a la espera del diseño de una tan necesitada reforma tributaria que resulte del consenso entre los actores sociales involucrados en la obtención de recursos así como en su asignación. La noción de pacto fiscal cobra revitalizada importancia en este contexto.

Cabe mencionar que el estudio de las condiciones para el referido Pacto y los fundamentos claves de una reforma tributaria para el Perú es parte de una investigación que me encuentro desarrollando.

Los ingresos, las remuneraciones y el empleo público en el Perú

2006-08-08T20:03:00.000-05:00

Si hasta el momento no ha oído hablar de la URSP, las remuneraciones de los Congresistas de la República, los Gastos Operativos y los Gastos de Instalación, probablemente pertenezca a otro mundo. Uno de los principales compromisos del nuevo gobierno aprista en el Perú ha sido el de instaurar la austeridad en el Sector Público.

¿Cuáles han sido hasta el momento la señales de dicha austeridad? Todo comenzó cuando algunas Comisiones de Transferencias (como la que se encargó de la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM, así como la de algunos otros sectores), identificaron la existencia de excesivos gastos por concepto de consultorías y/o asesorías en muchos Ministerios y Entidades Públicas. ¿Qué fue lo extraño de este descubrimiento? Aparentemente se “descubrió” que a través de estas modalidades de contratación se habría estado contratando personal para realizar labores cuasi-permanentes en algunos casos. ¿Cuál sería la razón para contratar personal bajo estos extraños esquemas de contratación, cuya naturaleza es solo temporal? La razón fundamental era (y seguirá siendo) la imposibilidad de contratar nuevo personal bajo los regímenes laborales existentes en el Sector Público (régimen público del D. Leg. 276 y el régimen privado del D.leg. 728). Ante esta imposibilidad y existiendo la necesidad de realizar actividades, muchas veces de índole permanente, muchos organismos y entidades públicas recurrieron a la contratación de personal bajo modalidades contractuales que por lo general se asocia a la adquisición de servicios de consultoría. Aparecen de esta forma los denominados servicios no personales (SNPs).

Por otro lado, otro aparente descubrimiento fue la gran disparidad en los niveles de ingreso del personal en el Sector Público. ¿Por qué tendría que existir esta disparidad? Razones son diversas, pero se requiere conocer la denominada carrera pública. A continuación un breve resumen de esta “carrera”:

En el sector público coexisten diversas carreras públicas. Aquella de los servidores públicos es la denominada carrera administrativa. El personal que pertenece a esta carrera administrativa lo puede hacer bajo dos regímenes laborales; el régimen laboral público (D. Leg. 276) o el régimen laboral privado (D. Leg. 728).

Adicionalmente a la carrera del personal administrativo, existen las denominadas carreras especiales: magisterio, magistrados (incluye a los fiscales), diplomáticos, docentes universitarios, médicos y otros profesionales de la salud, personal de las Fuerzas Armadas y Policiales.

Cada carrera pública (la administrativa y las especiales) cuentan no solo con un dispositivo legal que establece, entre otras cosas, las condiciones para pertenecer a la carrera, ascenso, grupos y niveles ocupacionales, sino también cuentan con disposiciones referidas a su esquema remunerativo.

El esquema remunerativo de cada carrera especial es muy diferente entre ellas pues responde a sus propias características.

La necesidad de incrementar los ingresos del personal del Sector Público bajo el régimen del D. Leg. 276 y de las carreras especiales (nótese que no he usado el término remuneración), ha obligado a la aparición de una gama amplia de conceptos denominados “no remunerativos”, es decir, con parte del “ingreso” del trabajador, pero no son base de cálculo para pensiones, ni se les aplica los descuentos (Impuesto a la Renta) o aportes de Ley (aporte al ESSALUD). Con estos conceptos se lograba el objetivo de incrementar los ingresos pero sin generar presiones mayores sobre el Presupuesto Público.

Pero a la vez se generaba un problema, una gran dispersión de ingresos no sólo entre carreras públicas, sino también, entre personal de la misma carrera pero que labora en distintas entidades públicas.

Los Gastos Operativos, tan conocidos como parte de los ingresos de los Congresistas de la República, son parte de estos conceptos no remunerativos existentes en el Sector Público. Cabe mencionar que el concepto de Gastos Operativos lo tienen también los Magistrados del Poder Judicial y los Fiscales del Ministerio Público.

Una revisión de la legislación de los últimos 5 años en relación a incrementos de ingresos permite notar la gran imaginación en la creación de estos conceptos no remunerativos (en otra nota describiremos los principales conceptos no remunerativos del personal del Sector Público peruano).

Buscando resolver parte de las disparidades en los ingresos del personal del Sector Público, el Congreso promulgó en el año 2004, la Ley Nº 28212 (conocida como Ley Pease). Esta Ley establecía dos

El Recurso Humano en el Sector Público

2006-01-30T09:47:00.000-05:00

Después de casi 4 meses de ausencia de esta página, deseo reiniciar esta nueva etapa del blog, orientando mis comentarios hacia el Sector Público. En especial, deseo revisar las propuestas de los candidatos a la Presidencia en relación a este tan importante sector de la economía, así como identificar los puntos importantes de cualquier política dirigida hacia dicho sector.

Este comentario será breve pero espero contundente.

Hay dos grandes sector en la economía, el sector privado y el sector público. Ambos son importantes cuando se trata de generar oportunidades para el crecimiento y el desarrollo sostenido. Cualquier abandono de uno de ellos, no permitirá lograr el potencial de crecimiento de una economía. Es sabido por la mayoría de la población que el sector privado viene siendo el principal motor del crecimiento observado en los últimos años en el Perú. Lo anterior, reconociendo que buena parte del estímulo proviene de una coyuntura internacional favorable que muy bien pudiera revertirse en algun momento. ¿Cómo se sientan las bases para un desarrollo sostenido y más equitativo?

Claramente, hay evidencia que demuestra que la efectividad y eficiencia del Sector Público es un factor importantísimo para alcanzar dicho, hasta ahora, esquivo objetivo. En ese sentido, cabe preguntarse, ¿se han llevado a cabo esfuerzos para mejorar la calidad del Sector Público? Muchos dirán que sí. Sin embargo, antes de ser capaces de aventurar una respuesta, es necesario comprender cabalmente el alcance de una reforma de este tipo.

Para ser más directo. Lograr un crecimiento más cercano a nuestro potencial y mantenerlo en el tiempo a fin de asegurar cada vez una mejor redistribución sólo será posible si se acomete una verdadera Reforma del Estado, no sólo una reducción de las remuneraciones del Sector Público, ojo; una REFORMA.

Cualquier intento de alterar las condiciones del Sector Público de forma parcial - remuneraciones, tamaño, etc. - no hará más que demorar una necesaria reforma que será más difícil de lograr una vez que el gobierno ya inició sus actividades.

La verdadera Reforma del Estado debe involucrar una visión del papel del Estado ideal para el Perú (no para los países desarrollados, no para otros países en desarrollo), las características propias del empleo del Sector Público y del Sector Privado, entre otros aspectos. Como se puede apreciar la Reforma del Estado Peruano deberá reflejar las características propias del país y no recetas rigidas de otras realidades, a no ser que primero pasen por una evaluación exhaustiva de su posible impacto en el caso peruano.

Para ir terminando. El próximo gobierno debe tener una propuesta concreta y realizable de Reforma del Estado. No se debe perder más tiempo. ¿Podrán los candidatos proponer algo realizable respecto a este tema? Esperemos que si, aun cuando lo usual en los candidatos es proponer alternativas que no resultan de una evaluación de factibilidad. Aun cuando los candidatos pueden no tener acceso a información propia del gobierno, existen miles de trabajos académicos y empíricos respecto a la realidad del Sector Público en el Perú. El no contar con la información no es impedimento para proponer propuestas concretas que sean realizables.

Recuerden...Si un candidato no menciona nada concreto ni factible respecto al Sector Público, ese candidato no merece ser presidente de nuestro país.

Mi próximo comentario tendrá que ver con la capacidad de nosotros ciudadanos o de la mayoría de ellos de elegir el mejor candidato que proponga alternativas que resuelvan su particular problemática. En otras palabras, a quiénes está orientado el mensaje de los candidatos y cuáles son los criterios que se toman en cuenta para elegir.

Difundiendo las metas y resultados de la Administración Tributaria

2005-09-26T12:15:00.000-05:00

Hoy lunes nos sorprende la buena noticia que la base tributaria desde julio del 2002, se ha incrementado en 675,000 contribuyentes, debido a factores como las detracciones, percepciones, retenciones, revisión de transporte de carga y telecobranza (Diario Gestión, 26 de septiembre de 2005, páginas 16-17). Siempre es una buena noticia saber que la base tributaria se ha ampliado. Sin embargo, para tener el efecto preciso esperado, es necesario que exista una definición precisa y difundida de lo que se entiende por base tributaria y qué sucede cuando ésta se amplía.

En términos precisos, la ampliación de la base tributaria es la única forma en que se sustenta el crecimiento de la recaudación a largo plazo. La otra manera es vía cambios (incrementos) en las tasas de impuestos existentes y/o creando nuevos impuestos. Por otro lado, la ampliación de la Base Tributaria no es lo mismo que ampliar el número de contribuyentes inscritos ante la Administración Tributaria. Por ejemplo, para afirmar que las medidas administrativas han contribuido a ampliar la BT, debe ser posible identificar al menos alguna de las siguientes situaciones:

que hay contribuyentes que habiendo estado registrados ante la SUNAT (con un número de RUC) han incrementado de forma sostenida la base imponible declarada del IGV y del Impuesto a la Renta (por razones únicamente asociadas a la mayor percepción de riesgo de detección de evasión y no por recién haber iniciado operaciones),
que contribuyentes que ya venían realizando actividades al margen de la informalidad, han empezado a declarar.

En principio, es necesario eliminar aquellos contribuyentes que se han inscrito en respuesta a la dinámica favorable de la economía (es decir, debido a que han iniciado recientemente operaciones). Esto hace difícil discriminar entre cualquiera de las dos situaciones, siendo indispensable realizar un análisis pormenorizado de la información de la base de datos de la SUNAT.

Sin dejar de felicitar los esfuerzos de la SUNAT para lograr aumentos en la base tributaria (al margen de desconocer la definición operativa de ampliación de la base tributaria que la SUNAT maneja), es necesario señalar que la difusión de servicios, metas y resultados es un instrumento importantísimo para lograr alcanzar el gran objetivo de lograr el cumplimiento voluntario y correcto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes (reducir el incumplimiento tributario). Sin embargo, la máxima efectividad de dicho instrumento sólo se podrá lograr si la Administración Tributaria reconoce su importancia.

Con el fin de identificar la importancia de la difusión como instrumento de reducción del incumplimiento tributario, debe recordarse que los factores que condicionan el incumplimento tributario involucran, en ocasiones, aspectos subjetivos como la percepción de trato desigual entre contribuyentes similares, así como la forma cómo el gobierno dispone de los recursos recaudados, entre otros. El problema es que en la práctica estos factores son difíciles de cuantificarse. Sin embargo, lo peor que se puede hacer es asumir que no son importantes por el hecho de ser difíciles de medirse.

De esta forma, la difusión se convierte en un instrumento que, bien diseñado y focalizado, debe contribuir a revertir los efectos negativos ocasionados por el referidos aspectos subjetivos que afectan el cumplimiento tributario. En ese sentido, el buen diseño de la difusión debe empezar por identificar, con precisión, los servicios, metas y resultados de la gestión de la AT. Aun cuando estos pueden ser diversos, un resultado importante es el

lograr aumentar y mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes

En este caso, el aspecto delicado es la cuantificación de una de las metas asociadas como lo es

Ampliar la base tributaria

Una vez identificado la meta y su resultado, es necesario que ambos sean difundidos a la colectividad con el objetivo de hacer partícipe a los contribuyentes que los esfuerzos que se están llevando a cabo buscan el alcanzar una meta específica, la cual se justifica por los resultados esperados. Por esta razón es que la difusión no debe quedar como el enunciado de un conjunto de cifras, aparentemente importantes, sino que debe reconocerse como un instrumento estratégico para el logro de un resultado importante para la Administración Tributaria (AT) y para el país en general.

Un hecho importante que definitivamente contribuiría a mejorar la imagen de la AT sería difundir la información de ampliación de la base tributaria, resaltando los aspectos indicados líneas arriba y no sólo como el incremento del número de contribuyentes (aun cuando se refiera a aquellos que declaran). Asimismo, sería apropiado difundir periódicamente la estadística "oficial" de la denominada Productividad del IGV, el cual es un indicador que muestra con mayor precisión el grado de ampliación de la base tributaria del IGV.

Figura 1 - Productividad Bruta del IGV
Fuente: INDE Consultores (http://www.indeconsultores.com/)

Aumentos en el indicador reflejarían aumentos en la base tributaria de dicho impuesto. En los últimos, como se aprecia en la figura 1, a pesar del aumento observado, este casi se ha mantenido invariable a partir del año 2002, en que entran en vigencia las medidas administrativas de la base tributaria. Esta información daría la intuición que dichas medidas no han contribuido a ampliar efectivamente la base tributaria tal como se suele mencionar.

Algunas aclaraciones sobre la naturaleza de la evasión tributaria en el Perú

2005-09-12T09:35:00.000-05:00

El día de hoy ha aparecido en el Diario Correo unas interesantes declaraciones del Intendente Nacional de Cumplimiento Tributario de la SUNAT. Considero pertinente efectuar algunos comentarios y aclaraciones importantes, así como deducir algunos criterios que la actual Administración Tributaria peruana tiene sobre la evasión y su control.

Se afirma que "el pago de impuestos es cuestión de hábito".
Las razones o motivaciones o determinantes del pago de impuestos (así como de su no pago) son diversas pero en general diversos estudios (no solo económicos sino también psicológicos coinciden en que juegan simultáneamente diversos factores: edad, actividad que se realiza, percepción de trato por parte del Estado, destino final de los recursos (cómo se gastan), religión, respeto general con el imperio de la ley (es decir, la evasión no es un hecho aislado sino que es consistente con una pérdida generalizada de respeto por la ley y la autoridad), entre otros aspectos. Si el pago de impuestos es un hábito, la pregunta es ¿cómo crear el hábito?. Ahí es dónde la Administración Tributaria requiere primero saber por qué no se pagan los impuestos (aunque estudios recientes suelen indicar que la pregunta clave es por qué si se paga impuestos). Por las declaraciones del Intendente Nacional, se percibe que el referido hábito se creará por la extesión en la aplicación de las famosas medidas administrativas de ampliación de la base tributaria. Lo único que estas medidas ocasionan es obtener una mayor recaudación del IGV a través de la imposición de costos de cumplimiento a un grupo reducido de contribuyentes formales.

Cuando la recaudación llegue a un monto razonable, estos sistemas dejarán de existir. Cuando haya un nivel de evasión del IGV acorde con los estándares internacionales
Lo que mas piden los contribuyentes y que es también causa de tendencias al incumplimiento tributario es transparencia. ¿Qué es un monto razonable de recaudación del IGV? ¿Cuáles son los estándares internacionales de evasión del IGV?. Ambas afirmaciones tienen dos problemas: i) ninguna de estas cifras realmente existe (es casi entrar a terrenos de la Teoría de la Relatividad y ii) de exitir, la SUNAT debería proporcionar dichas cifras, a efectos de establecer una meta que cuente con mayor "colaboración" voluntaria (no impuesta) de los contribuyentes formales.
Para hacer el comentario breve, el término "razonable" es demasiado impreciso. No solo eso, es bastante subjetivo pues puede depender de quién lo define y con qué fines. Por esta razón, la literatura relevante analiza lo que se conoce como la Productividad del Impuesto al Valor Agregado (que en el caso peruano es el IGV). Aumentos en la productividad del IGV indican una ampliación efectiva de la base tributaria. Se indica que una recaudación efectiva del IGV debería ser equivalente a aproximadamente 9,5% del PBI (la mitad de su tasas como % del PBI). En la actualidad, el referido indicador se encuentra en aproximadamente 6,9% del PBI, no habiéndose incrementado significativamente desde el año 2002 en que se inician las medidas administrativas. El incremento observado en el año 2003 tiene explicaciones que tienen que ver con efectos estadísticos de rebote por la desaparición de los efectos de la amnistía tributaria que se concedió en el año 2002. Una conclusión interesante de dicho indicador es que el aumento en la recaudación del IGV no requiere de un aumento en su tasa, sino más bien de un mejor control de dicho impuesto.

En otras palabras, el Administrador Tributario debe ser más preciso al momento de justificar la implementación de medidas tributarias.

Finalmente, una falacia más es la referida a la existencia de estándares internacionales de niveles de evasión. Una vez más, los niveles de evasión de un impuesto en un país, en un momento del tiempo, reflejan diversos factores que impiden su comparación entre países: grado de informalidad en la economía, tamaño relativo del sector agropecuario, características propias del impuesto que se evalúa (tasa, base, número de exoneraciones y beneficios tributarios así como de amnistías vigentes), entre otros factores. Por esta razón, no existe un estándar internacional, lo que si existe es un indicador relativo como el descrito anteriormente y del cual la SUNAT ni el MEF han analizado abiertamente y hecho público.

Si se desea incrementar la efectividad de la recaudación de impuestos como el IGV es indispensable como ya se ha recalcado más de una vez incrementar la calidad de la fiscalización, no necesariamente el número de intervenciones.

En este sentido, es saludable el anuncio de la jefa de la SUNAT en que se indica que se fortalecerán los Centros de Control y Fiscalización, mejorando las bases de datos de la SUNAT para así explotar al máximo su información. Sin embargo, no debe olvidarse que la fiscalización no sólo debe basarse en precisos criterios de perfil de riesgo de incumplimiento sino también que debe llevarse a cabo reconociendo las peculiaridades de cada impuesto y sector económico que se controla.

Ya hacia el año 2000, la SUNAT se había embarcado en un proyecto para desarrollar todo lo que la jefa de la SUNAT menciona. Esperemos que ahora si ya no se deje de lado la fiscalización.

Una gran conclusión es que el Administrador Tributario aun subestima a los contribuyentes formales de cuya colaboración viene obteniendo una mayor recaudación via una "tercerización" encubierta. En su afán de lograr aumentos de la base tributaria podría establecer de forma más precisa la situación así como la meta y de forma casi "consensuada" con el sector que contribuye definir las acciones a seguir en beneficio de toda la sociedad. En ese sentido, no debe olvidarse el Administrador Tributario que así como recauda y fiscaliza, también es su labor, elevar el nivel de la discusión y enseñar y educar a los contribuyentes. Sin embargo, el resto del Estado tiene también un rol que cumplir en este proceso de mejorar el nivel de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Nuevas medidas de fiscalización tributaria: ¿recién ahora?

2005-09-05T18:00:00.000-05:00

"El titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Fernando Zavala, indicó que esta semana estará lista la propuesta de nuevas medidas de fiscalización tributaria y que éstas regirán a partir del último trimestre del año".

Lo más triste de esta noticia es que a casi de 10 meses del término del actual gobierno, recién los encargados de diseñar y administrar el sistema tributario decidieron poner en marcha nuevas medidas de fiscalización. Esta noticia saca a la luz algo que para algunos ya era bastante obvio. al El aumento de la recaudación observado en los últimos años sólo fue un reflejo de ajustes tributarios que priorizaron la creación de impuestos, la elevación de las tasas de algunos ya existentes, así como de la implementación de mecanismos de cobranza anticipada de impuestos (enmascarados tras la denominación "medidas de ampliación de la base tributaria").

Recién ahora los responsables sacan a la luz la necesidad de atacar el punto débil de la actual administración tributaria, la fiscalización. Como ya se señaló en un comentario anterior (Un Administrador Tributario DEBE Fiscalizar), la única forma en que la conducta de los contribuyentes puede cambiarse hacia un mayor cumplimiento voluntario de sus obligaciones es a través de una mejor calidad de la fiscalización.

Lo extraño es que recién con el nuevo ministro se haya sacado a la luz esta propuesta. Era obvio que ya nadie aguantaría ninguna propuesta de nuevo impuesto o de elevación de tasa (el mismo ministro se comprometió a que ya no habrían estos cambios). La única salida, aunque debió ser la primera salida, para sostener la recaudación a largo plazo, más aun en un entorno de crecimiento económico presente y futuro era mejorar la fiscalización.

¿Qué aspectos deberían mejorarse en la fiscalización tributaria?

Lecciones que aprender para aprovechar los beneficios de la globalización

2005-08-31T15:58:00.000-05:00

"Es nuestra ambición integrar a nuestro país en la creciente economía global. Aceptamos la lógica de la globalización. Reconocemos que la globalización nos ofrece enormes posibilidades en la carrera para el gran salto en los procesos de desarrollo económico. Esto nos obliga a poner en movimiento el conjunto de procesos que minimice sus riesgos."

"Quince años atrás, un Congreso lanzó este programa de liberalización económica, integrándonos a la economía mundial. Desde entonces, tres gobiernos han pasado, pero la dirección de la política económica, ha sido, años tras año, hacia mayor liberalización. El ritmo puede ser lento, puede no ser tan rápido como mucha gente desearía, pero la dirección está fuera de toda cuestión. Nuestro futuro se encuentra en ser una sociedad abierta, un esquema político abierto, una democracia que funciona respetando todas las libertades fundamentales, haciendo prevalecer el respeto de la ley, y simultáneamente, emerger como una economía de mercado exitosa e internacionalmente competitiva".

¿Quién es el autor de las afirmaciones anteriores?

Estos comentarios fueron hechos por el Primer Ministro de la India en una reciente entrevista aparecida en el McKinsey Quarterly. Las lecciones más claras del aleccionador mensaje para encaminar al país en un rumbo sostenido de crecimiento y reducción de la pobreza son las siguientes:

Es indispensable la existencia y cabal cumplimiento de las Políticas de Estado por encima de las políticas de gobierno.
Las Políticas de Estado deben ser transmitida de forma clara y contudente a toda la nación por su máxima autoridad quien se convierte en el líder del proceso de cambio.

La evasión tributaria y la política fiscal ¿Qué nos “aclara” el Marco Macroeconómico Multianual?

2005-08-26T11:29:00.000-05:00

El Marco Macroeconómico Multianual 2006-2008 (MMM) está diseñado para fijas las pautas de política económica que seguirá el Estado peruano. De una lectura rápida, resaltan las favorables perspectivas económicas del país, reflejando un “boom” de crecimiento que aseguraría, entre otras cosas, la mayor recaudación tributaria que implicará la sostenibilidad de las finanzas públicas del país. En otras palabras, se muestra un Perú en el cual hay certidumbre respecto a un futuro promisorio. Sin embargo, extrañamente y respecto a la política fiscal, una lectura “entre líneas” del MMM deja una sensación de vaguedad tan profunda que genera gran incertidumbre, todo lo contrario al objetivo que la Ley le concede a dicho documento.

Pero no todo es incierto. El MMM tiene en cuenta algunos temas de gran relevancia para la política fiscal como la informalidad y la evasión tributaria, las concesiones y asociaciones público-privadas, así como las perspectivas de la descentralización fiscal. Sin embargo, consideramos que su discusión ha sido demasiado tímida como para reflejar la trascendencia que tienen en el cumplimiento de las metas previstas, especialmente en el caso de la evasión tributaria.

El MMM afirma que “el grado de evasión tributaria en el pago del Impuesto a la Renta y del IGV es todavía alto en el país”. Sin embargo, no hace mención al nivel preciso de dicha evasión y mucho menos a la fuente y forma en que se obtuvo la supuesta cifra. Lo delicado de esta afirmación es que sobre la base de dicho “alto nivel” se justifica la aplicación de medidas administrativas orientadas a “captar mayores ingresos”. Y lo lamentable es que la existencia de evasión no justifica per se la aplicación de medidas administrativas, lo que nos lleva a preguntarnos: i) ¿en qué categoría de contribuyentes se está originando dicha evasión (individuos y/o empresas)?, ii) ¿en qué impuestos se da la evasión?, iii) ¿cuáles son las causas de dicha evasión (para cada grupo de contribuyentes y tipo de impuesto)?

En ese sentido, a identificación de la(s) causa(s) de la evasión es lo único que debería justificar el planteamiento de soluciones. Bajo esta perspectiva, las medidas administrativas (léase, retenciones, percepciones y detracciones del IGV), los incrementos en las tasas de los impuestos (IGV) y la creación de nuevos impuestos (ITF) no son más que una salida facilista para recaudar aquello que la aparente evasión aleja del Tesoro Público. No se ha identificado la “real causa de la evasión”, sino que se ha considerado mejor suplir la menor recaudación “causada” por ésta a través de una forma de cobranza en la que los contribuyentes asumen parte del papel de administrar los tributos (mayores costos de cumplimiento y menores costos de administración).

La aplicación de dichas medidas a los productos y/o actividades con mayor riesgo de evasión y/o informalidad no las hace eficientes, sino más bien inequitativas y discriminatorias. Por otro lado, el incremento en la recaudación logrado por la aplicación de dichas medidas administrativas y la cada vez mayor participación en la recaudación del ITF tampoco es razón que justifique su existencia. Por el contrario, dicha situación se convierte en uno de los mayores riesgos existentes en nuestro sistema tributario; ¿qué sucederá cuando se eliminen estos regímenes? ¿Es lógico que exista un impuesto cuya recaudación se sostiene sobre la base de un mecanismo de cobranza adelantada?

Tal vez la única ventaja que estas medidas pueden traer sería el posible aprovechamiento de información referidas a las operaciones realizadas entre contribuyentes. Dicha información es vital para comprender mejor la dinámica del IGV y por consiguiente del Impuesto a la Renta e identificar las operaciones y/o agentes que muestran el mayor riesgo de incumplimiento para efectos de destinar los recursos hacia la fiscalización. Sin embargo, la obtención es esta información debe sopesarse con los costos que dichas medidas generan.

Los mayores esfuerzos del diseñador tributario (MEF) y de la Administración Tributaria deben orientarse a comprender las razones del incumplimiento para así asignar más eficientemente sus recursos hacia las labores de fiscalización. Estas causas deben fluir del análisis de la abundante información con la que cuentan ambas entidades.

Las acciones pendientes que el MMM propone en relación al tema de la informalidad y la evasión tributaria son a todas luces necesarias de implementarse. Sin embargo, queda una sensación de larga distancia entre lo propuesto y la política fiscal que efectivamente va siguiendo el gobierno. El gobierno debe darse cuenta que la política fiscal que sigue no es de un gobierno sino más bien del país. Se hace necesario establecer una instancia que sirva de mecanismo de control más efectivo para hacer prevalecer dicha percepción en pro de las futuras generaciones. Lamentablemente, ni la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (sin sanciones al incumplimiento de las reglas fiscales que ha impuesto) ni el mismo Congreso de la República (instancia que debe velar por el bienestar de la población presente y futura) cumplen con dicha función.

Una ausencia que se extraña en el reciente MMM es la mención explícita que un sistema tributario debe cumplir con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad (principios si rescatados en el MMM anterior). Me temo que su omisión no hace sino reafirmar que el principio rector de nuestro sistema tributario es netamente el de recaudar, a costa de ser ineficiente, inequitativo y complejo. Peor que la misma evasión tributaria es el hecho mismo de evadir la responsabilidad de enfrentarla directamente.

Aparecido en Diario Gestión del 26 de agosto de 2005.

¿Cómo reducir el costo de los tributos en el Perú?

2005-08-26T11:28:00.000-05:00

Artículo aparecido en el Portal PALESTRA de la PUCP
http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

¿Más parches al Régimen Tributario del Sector Agrario? Parte I

2005-08-23T09:54:00.000-05:00

El día de hoy nos enteramos que acaba de constituirse una mesa de trabajo, conformada por representantes del poder ejecutivo y la SUNAT para analizar la posibilidad de que los pequeños agricultores retornen al Régimen Especial del Impuesto a la Renta (IR). Se indica que dicho grupo de trabajo analizará a profundidad el tema, debiendo buscar una solución definitiva y emitiendo un pronunciamiento oficial en un plazo máximo de 30 días.

Antes que nada cabe resaltar que en la actualidad el régimen tributario peruano está lleno de un conjunto bastante numeroso y disperso de beneficios y facilidades tributarias. No sólo aplicadas a actividades económicas, sino también con un alcance regional. En ese sentido, por ejemplo, el régimen tributario del sector agrario podría considerarse como uno de los más complejos de los actualmente vigentes. ¿Por qué? Debido a que al existir tantas normas simultáneamente vigentes, si un agente económico que participa en la actividad agraria (así como el administrador tributario) desea conocer su régimen tributario, primero debería identificar claramente no sólo el producto que produce y/o comercializa sino también en qué zona del país lo hace y qué tamaño tiene su negocio. En otras palabras, no hay un único régimen tributario en el agro, sino más bien una infinidad de regímenes resultado de la superposición indiscriminada de beneficios tributarios. El régimen tributario del agro es un conjunto de parches que han elevado la complejidad tanto para quien debe cumplir con él como para quien debe velar por su adecuado cumplimiento.

El objetivo de la referida mesa de trabajo que evaluará el retorno al régimen especial del IR no es sino el intento de retirar uno de los tantos parches existentes. Se convierte así, en una solución extremadamente parcial y que podría ocasionar más perjuicio que beneficio. La verdadera labor que debería tener ésta o cualquier mesa de trabajo debería ser el diseño de un régimen tributario para el agro como resultado de una revisión exhaustiva y profunda del régimen actual y de las características de las actividades económicas que pertenecen al agro. En ese sentido, cualquier (re) diseño de un régimen tributario especial debe en principio partir de identificar claramente sus objetivos. Aquí, en el punto de partida, es donde se encuentra la solución al problema. ¿Cuál debe ser el objetivo de un régimen tributario para el agro? Esta es la pregunta cuya respuesta puede ocasionar más de un conflicto.

Antes de plantear una respuesta cabe recordar lo siguiente. El régimen tributario (el instrumento tributario) tiene sus limitaciones como instrumento para lograr importantes objetivos a nivel de política económica. Si a pesar de saber esto, se insiste en emplear al régimen tributario como panacea de los problemas, por ejemplo, de una actividad económica, entonces es muy probable que se llegue a tener una especie de régimen tributario semejante a un “frankestein”, sin sentido. Me temo que esto es lo que le ha sucedido al actual régimen tributario del agro.

A efectos de (re)diseñar un régimen tributario especial, debe seguirse la siguiente secuencia. En primer lugar, debe identificarse los factores que causan el atraso de la actividad económica que se desea promover. En el caso particular del agro, los factores conocidos como condicionantes de su bajo desempeño son, entre otros: escasa tecnificación, gran atomización de las unidades productivas, escaso acceso a financiamiento, complejidad del sistema tributario que dificulta el cumplimiento con la norma tributaria, elevada carga tributaria que distorsiona la rentabilidad relativa de los agentes participantes en las cadenas productivas, escasa infraestructura que facilite el acceso a los mercados, falta de normas claras para el acceso al agua. En segundo lugar, de los factores señalados debe identificarse la importancia relativa del régimen tributario. En el caso en discusión, el régimen tributario parece ser uno de los tantos factores que afectan el desempeño de la actividad agraria y tal vez no necesariamente el principal problema.

¿Qué sucede cuando se quiere resolver el problema agrario recurriendo a un solo instrumento, el tributario? Pues podría llegarse a diseñar un régimen tributario tan extremo que sus beneficios se verían más que superados por los costos o en definitiva no se lograría ningún beneficio y simplemente se afectarían fuertemente las decisiones de los agentes involucrados, distorsionando, por ejemplo, sus rentabilidades relativas (ver el estudio de Escobal y Aldana respecto a los efectos distorsionantes de las exoneraciones del IGV sobre el bienestar de los productores agropecuarios), incrementando los costos de cumplimiento e induciendo a mayor incumplimiento por la elevada carga tributaria percibida. Exigir demasiado a un régimen tributario, creyéndolo la panacea es lo que nos ha llevado a tener el "frankestein tributario" que actualmente el agro tiene.

Ahora si podemos plantear el objetivo de un régimen tributario para el sector agrario. Aunque no necesariamente agradable a los oídos de algunos, consideramos que un régimen tributario para el agro debería: i) reducir los costos de cumplimiento para quienes pertenecen a dicha actividad, ii) afectar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos de las distintas cadenas productivas existentes, reduciendo al máximo la posibilidad de abuso de poder de mercado de algunos agentes (acopiadores, mayoristas) en detrimento de otros (productores, consumidores). En otras palabras, el régimen tributario no necesariamente deberá buscar frontalmente la modernización del sector o su capitalización o su mayor competitividad. Si no, deberá orientarse a ser lo más neutral posible a efectos que no interfiera negativamente en su desempeño. El otorgamiento de facilidades o beneficios tributarios que reduzca algunos costos de la actividad (reducción de aranceles, exoneraciones de impuestos) no podrán ser sostenibles en el tiempo si es que los beneficios esperados no se alcanzan.

Si lo anterior es cierto, y la compleja y multidimensional problemática del agro es más que conocida por los expertos, ¿por qué seguimos pidiéndolo milagros al régimen tributario? Creo que aquí hay un abuso de un instrumento cuyos cambios son más rápidos de realizar y parecen tener efectos más inmediatos. Atacar frontalmente a los demás factores causantes del retraso del agro requiere de mayores recursos, así como de un verdadero plan estratégico que los aborde de forma integral. El facilismo y el "cortoplacismo" una vez más vencen a las decisiones de mayor trascendencia y sostenibilidad.

Más que un parche al régimen tributario del sector agrario, se requiere rediseñar (o evaluar de forma integral) el sistema tributario nacional. ¿Por qué? pues el rediseño del régimen del agro exige evaluar sus efectos sobre el resto del régimen tributario general.

Demorando el diseño de una Reforma Tributaria

2005-08-15T15:53:00.000-05:00

La noticia tributaria del día de hoy en el Perú son las declaraciones del "virtual" presidente de la Comisión de Economía del Congreso de la República. El Sr. Jesús Alvarado ha señalado que no respaldará una nueva reforma tributaria, pero que sí impulsaría el perfeccionamiento del sistema vigente. Asimismo, indicó que la Comisión buscará aprobar proyectos para identificar a los evasores de impuestos y para ampliar la base de contribuyentes. Además, se impulsaría la ampliación de la vigencia del ITF.

Mis comentarios serán breves y precisos. Desde una perspectiva netamente técnica, el Perú requiere una reforma tributaria de forma urgente (ver comentario del día 10 de agosto de 2005). Sin embargo, es lamentable como las decisiones del Congreso se encuentran muy lejos de su papel como órgano responsable de identificar las necesidades más apremiantes de la nación. En otras palabras, el actual Congreso (o al menos una de sus comisiones) muestra su incapacidad para independizarse de los intereses cortoplacistas de un gobierno que se encuentra a menos de 1 año de su final. Peor aún, considerando que la directiva anterior de dicha Comisión ya había encargado el planteamiento de una "reforma tributaria" a un equipo de especialistas en el tema. Lo anterior no hace sino demostrar una vez más la miopía de quienes nos gobiernan así como la capacidad de "descartar" las decisiones de quienes tuvieron anteriormente el poder de decisión.

En ese sentido, el "virtual" presidente de Comisión de Economía del Congreso le ha quitado al país (a la presente y futuras generaciones) la posibilidad de ir discutiendo el planteamiento de una reforma tributaria cuyos beneficios de largo plazo para los peruanos (nacidos y por nacer) con seguridad superarían al "beneficio" (menor pérdida) de un gobierno miope.

Finalmente, la declaración respecto a que la Comisión promovería los proyectos que busquen ampliar la base de contribuyentes, puede sonar esperanzadora. Sin embargo, consideramos que básicamente dichos proyectos estarán en la línea de extender las medidas administrativas ya conocidas como la de percepciones, detracciones y retenciones del IGV. En otras palabras, se seguiría postergando el ataque frontal a la informalidad y la evasión tributaria.

Por otro lado, cabe preguntarse, hasta qué punto la Comisión de Economía del Congreso de un gobierno que tiene un final cercano, se encuentra en la capacidad de decidir tan tajantemente sobre algo cuyo impacto recaerá básicamente sobre los próximos gobiernos. Es realmente lamentablemente darnos cuenta del poco respeto que algunos representantes del Congreso tienen para con la nación en su conjunto que trasciende a sus intereses.

La discusión respecto a la verdadera reforma tributaria debe iniciarse y los partidos políticos que intenten llegar a la presidencia deben, sin lugar a dudas, dedicar parte importante de sus Planes de Gobierno a abordar el problema fiscal de forma integral. Esta será la única forma en que podrán demostrar que han podido comprender la realidad de nuestro país.

Evaluando los méritos económicos del gobierno

2005-08-08T11:30:00.000-05:00

Encontrándonos a menos de 1 año de la culminación de un gobierno en el Perú, es importante tener en cuenta cuál es la forma en que debe evaluarse el desempeño en materia económica de un gobierno. La mayoría señalará que son los resultados macroeconómicos (asociados a cambios en el nivel de actividad económica, empleo, consumo, inversión, entre otras variables) los que determinan el éxito o fracaso económico de un gobierno. Justamente, el énfasis colocado por el Presidente Alejandro Toledo en su último discurso de 28 de julio refleja lo dicho anteriormente. En ese sentido, su gobierno sería catalogado de exitoso en materia económica.

Permítanme proporcionar algunas pautas para discrepar de dicha calificación y proporcionar indicios que permitan a todos los ciudadanos evaluar el desempeño económico de un gobierno.

En primer lugar, es indispensable identificar cuál(es) ha(n) sido el(los) factor(es) que ha(n) impulsado el nivel de actividad económica en la economía (consumo privado, inversión (pública o privada), gasto del gobierno, exportaciones, importaciones). Una vez identificados dichos componentes, es necesario precisar si la mejora observada es resultado principalmente de: i) cambios estructurales en la economía doméstica (mejora en la productividad de los recursos productivos, aumento en la inversión privada, entre otros) y/o ii) cambios favorables en las condiciones económicas de las economías extranjeras con quienes mantenemos relaciones comerciales y/o financieras (aumento de las cotizaciones de los bienes que exportamos, mejora en el desempeño económico de los países que demandan nuestros bienes, entre otros).

De identificarse que el cambio responde a mejoras en las condiciones propias de nuestra economía, es necesario preguntarse si lo anterior es resultado de cambios legislativos o normativos del gobierno y/o es el reflejo de condiciones totalmente externas a nuestra economía.

En segundo lugar, si parte importante del mejor desempeño económico es resultado de las mejores condiciones externas, cabe hacer una pregunta adicional: ¿qué ha hecho o se encuentra haciendo el gobierno a efectos de "aminorar los efectos desfavorables" del final de la fase de expansión del "ciclo económico"[1]?

Asimismo, el comportamiento cíclico de muchas variables de nuestra economía como el Producto Bruto Interno, el empleo, los ingresos tributarios, entre otros, lleva a que nos preguntemos ¿cuánto más durará la fase de expansión del ciclo por la que se está atravesando?. Por esa razón, el papel del gobierno se vuelve aun más importante en el entorno actual de la economía peruana en que su desempeño se ha visto claramente favorecido por condiciones de las economías externas y sobre las cuales el gobierno no tiene ninguna participación.

Conclusión 1: La mejora en el desempeño económico del Perú en los últimos años se ha visto influído principalmente por las condiciones externas favorables que nos coloca en la fase de expansión del ciclo económico.

Conclusión 2: Un gobierno ha tenido un buen desempeño económico, no cuando ha aprovechado (o no entorpecido) el impacto favorable (pero transitorio) de la coyuntura internacional, sino cuando ha establecido una política explícita que proteja a la economía de las futuras condiciones desfavorables.

En ese sentido, es poco o nada lo que el gobierno ha hecho a efectos de mitigar el futuro efecto negativo del ciclo económico.

Recomendación: Enfatizar la visión de largo plazo de la política fiscal del gobierno, ordenando y fortaleciendo el proceso de formulación del Presupuesto Público. Como se ha indicado en una contribución anterior, el presupuesto público refleja una visión de tan corto plazo que deja de ser un instrumento valioso de orientación para la política económica en general que debe trascender los períodos de gobierno.

[1] Es reconocido que al ser el Perú un país pequeño y abierto al mundo (comercial y financieramente hablando)a la economía internacional, se encuentra muy expuesto a los vaivenes favorables y desfavorables de las economías internacionales. En ese sentido, es claro que la economía peruana se caracterizará por atravesar períodos de bonanza y recesión principalmente motivados por el buen desempeño de la economía internacional y no necesariamente por factores propios o estructurales de su economía o aparato productivo. A este comportamiento recurrente se le denomina “ciclo económico”.

Un Administrador Tributario DEBE Fiscalizar

2005-08-05T11:09:00.000-05:00

Cuenta una leyenda que hubo una vez un administrador de impuestos (no de tributos, sólo de impuestos) que de un momento a otro se vio en la necesidad imperiosa de incrementar la recaudación de los impuestos que el Rey de ese entonces había decretado como obligatorios. Recientemente la recaudación había estado reduciéndose y resultaba insuficiente para los gastos que el Reino necesitaba. Es así, que un buen día, el Rey convocó a palacio al administrador y le increpó:

- ¡Las arcas del reino están decayendo en fondos y el pueblo me pide muchas cosas! Administrador, dime, ¿qué formas tienes para lograr mayores fondos? Recuerda que si subimos las exigencias, como ya lo hicimos, aquí puede haber problemas".

- Su majestad - se apresuró a contestar el administrador- tenemos dos formas básicas de lograr el objetivo que usted tiene, pero cada forma implica costos diferentes para mi como administrador.

- La primera forma es rápida y eficaz para lograr el objetivo de su majestad de obtener más recursos hoy. No incrementamos los impuestos ni sus tasas.

El Rey admirado por la aparente facilidad de la propuesta planteada le dijo

- Suena interesante...¿sin nuevos impuestos ni elevar las tasas? ... cuéntame más...parece magia...¡dáme detalles!.

- Como le dije su majestad, lo único que debemos hacer es establecer un sistema que nos permita cobrar por adelantado los impuestos y quienes serán responsables de tamaña labor, serán en principio los mejores y más grandes pagadores. De esta manera, nos aseguramos que esos dineros sean pagados a sus arcas sin demora ni problema, como usted lo necesita. Ah!, me olvidaba. También podríamos pensar en justificar estas nuevas medidas al introducirlas en transacciones en que los súbditos no suelen cumplir correctamente. Yo los conozco, los puedo identificar.

El rey se quedó mudo. No sabía que decir. Todo sonaba tan bien, tan beneficioso y tan poco oneroso. Sacar un decreto no era nada difícil. Ya lo había hecho antes y por razones menos justificadas. Ahora había que cubrir las necesidades de gasto a toda costa. Lo pensó unos minutos y finalmente el Rey anunció:

- Hemos descubierto una forma de cubrir nuestras necesidades de gasto que no implica grandes costos y por el contrario podría "mágicamente" sostener nuestras finanzas por mucho tiempo. Administrador!, le encargo el manejo de ese sistema. Mántengame informado de los avances.

El Administrador se retiró no sin antes dar la venia correspondiente a su majestad. La reunión había sido más rápida y fácil de lo que pensaba. Él tenía otra opción bajo la manga si es que al Rey mo le gustaba la cobranza anticipada. Por suerte, -se dijo a si mismo- el Rey no me pidió más detalles del sistema ni de los costos que podrían generarse a mediano plazo ni de los límites que podría tener. Lo importante es que el sistema sería eficaz y eso era lo importante.

Transcurridos algunos decretos y algunos meses, el Rey pudo observar cómo las arcas volvían a llenarse. Se encontraba contento con su administrador de impuestos. Era el héroe de los más pobres, pero no así de los que se convirtieron en pseudo-recaudadores de impuestos. Sin embargo, el fin justificó los medios.

Ya le faltaba poco al Rey para ceder el reino a su primogénito y lo que más le importaba era pasar a la historia y así lo haría.

Sin embargo, un buen día el Rey se vio en la necesidad de seguir incrementando los recursos de sus arcas. Recordó al administador tributario y lo convocó. El administrador, confiado en los logros obtenidos con la cobranza anticipada le propuso al Rey ampliar el sistema. Todo saldría bien. Total, los resultados eran palpables y los costos eran mínimos.

El Rey escuchó atentamente, y estuvo muy dispuesto a aceptar la propuesta del administrador. Sin embargo, cerca de él se encontraba su hijo, el próximo Rey. El heredero se acercó a la reunión y pidió la palabra.

- Su majestad, permítame advertir algo sobre el sistema que pretende extender. Yo como futuro Rey me preocupo por la forma cómo obtendré los recursos en el futuro y he notado que a pesar de la mayor cobranza, sigue creciendo el número de aquellos que no cumplen y de aquellos que desaparecen al control del administrador. Realmente, no creo que esta cobranza esté aportando a identificar a esos malos súbditos y menos a generarles riesgo por su conducta que los lleve a cambiarla. No sólo eso, creo que en el fondo se está creando una idea de injusticia entre aquellos súbditos que si cumplen correctamente o al menos que hacen su esfuerzo. Creo, con el respeto que me merece su investidura, que el administrador de tributos está desvirtuando su labor. Ha dejado de ser un administrador para sólo ser un recaudador.

El heredero continuó, no sin temor de ser desheredado o algo peor. "Nadie se está preocupando por verdaderamente entender por qué no están cumpliendo los súbditos. Sólo estamos preocupados en lograr la mayor recaudación posible sin analizar con cuidado las consecuencias posibles. Veámoslo de otra forma, sí ahora buena parte de la recaudación se lograr por los esfuerzos de un grupo de súbditos quienes han invertido y destinar tiempo y recursos, por qué el administrador sigue cobrando su remuneración intacta. En nuestro reino siempre ha primado la justicia y ahora hay un grupo de súbditos que está destinando sus recursos al bien general, sin ninguna retribución de ningún tipo por parte del reino. Esto no es justo y le quita legitimidad a su majestad."

Prosiguió el heredero - "En el tema de los impuestos, no hay magia que valga, sólo trabajo arduo por comprender el incumplimiento y atacarlo frontalmente".

La emergencia de las medidas tributarias

2005-08-04T17:02:00.000-05:00

Es fácil darse cuenta que la mayor debilidad de la política económica de éste y todos los gobiernos ha sido el ámbito fiscal. El fenómeno hiperinflacionario por el que pasó el Perú hacia fines de la década de los 90 dejío una gran enseñanza: la política monetaria debe ajustarse a fin de reducir los riesgos de generar presiones sobre los precios. Respecto a la política fiscal sólo se abordaron lo que yo llamo reformas de primera generación fiscal, es decir:

se determinó que una política fiscal sana debía sustentarse en un presupuesto balanceado;

se puso gran énfasis en la obtención de ingresos tributarios a fin que permitan sustentar las necesidades de gasto público (primera y única reforma tributaria del Perú en el año 1991-1993);

se decretaron reglas fiscales de cumplimiento obligatorio por parte del gobierno central, así como de los gobiernos subnacionales (locales y regionales);

la deuda pública (interna + externa) debe ser sostenible, es decir, debe pesar cada vez menos como porcentaje del PBI.

Lo señalado líneas arriba logró importantes resultados como primera parte de una reforma fiscal (la presión tributaria se incrementó hasta mediados de los 90). Sin embargo, y principalmente en el tema tributario y presupuestario, se dejaron de lado algunos cambios cuyos efectos negativos se están sintiendo ahora cada vez más.

Por el lado tributario, la mejora en la presión tributaria observada a inicios de los 90 resultó de la aplicación de un régimen de fiscalización del Impuesto General a las Ventas que hasta ese momento había sido casi inexistente. En ese sentido, la generación de riesgo, la mayor cobertura de contribuyentes fiscalizados y la utilización de tecnología para procesamiento de información (apoyados en la obtención de información declarada por los contribuyentes respecto de sus obligaciones tributarias) coadyuvó a la mejora en la recaudación observada.

Sin embargo, y todo administrador tributario debe reconocerlo, los contribuyentes reaccionan más rápido y mejor a cualquier estrategia de fiscalización implementada. Esto obliga a que se deba afinar permanentemente la metodología de fiscalización de tributos. No sólo extendiendo la cobertura a más contribuyentes, sino: i) mejorando la selección de contribuyentes con elevado riesgo de incumplimiento; y ii) compenetrándose en el conocimiento de la forma de operar de cada tipo de contribuyente, dependiendo del impuesto, su tamaño así como del sector o actividad económica en la que se desenvuelve.

Ha sido claro que, tarde o temprano, la debilidad en este campo de la gestión de fiscalización, debía reflejarse en una caída en el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, que se ha tenido que cubrir vía medidas administrativas de cobro anticipado de impuestos como el IGV. En otras palabras, la raíz del problema, el incumplimiento tributario, no se ha atacado correctamente. Por el contrario, lo único que está sucediendo es que el Administrador Tributario traslada el costo de administrar tributos parcialmente a los contribuyentes, incrementando los costos de cumplimiento a cambio de ninguna retribución. El mayor daño de continuar creyendo que en recaudación de impuestos no importa el medio, sino el fin, es que a la larga se pierde la orientación de cuál es la verdadera solución del problema.

Es realmente preocupante que la política tributaria esté siguiendo este camino. Lo único que se está haciendo es postergar una solución. Pongamoslo de la siguiente manera, la bonanza que en erste momento están viviendo las cuentas fiscales implica también bonanza para el presupuesto del Administrador Tributario. Lo más saludable que podría hacer es destinar buena parte de dicha mejora a inversión. La mejor inversión de un administrador tributario es hacia la gestión de fiscalización. No sólo a acontratar más auditores o a ampliar la fiscalización a un mayor número de medianos contribuyentes sino a mejorar la calidad del trabajo de fiscalización. En este sentido, calidad es mejor que cantidad.

Realmente consideramos que se está viviendo una situación de descontrol tributario que no le hace nada bien a nuestro sistema. Debemos recordar que el sistema tributario NO es del gobierno, es del Estado, parte importante del cual somos todos los ciudadanos y el sector empresarial. No debe permitirse ultrajar de esta manera la fuente de recursos que sustentará (y afectará) no sólo a este generación sino a las futuras.

En Tributación: Lo barato sale caro

2005-08-04T16:50:00.000-05:00

Artículo referido a lo costoso que puede resultar a la larga, el recurrir a la recaudación fácil y tercerizada. Aunque escrito en el año 2004, con las necesidades de mayor recaudación recomiendo su lectura.

Aparecido en: Revista Business 2004.
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La recaudación tributaria se incrementó, en términos reales, en 11.6% el año 2003. Para saber qué tan bueno ha sido este incremento debemos recordar que un incremento de recaudación puede tener dos orígenes: i) cambios en parámetros relevantes de la estructura impositiva (la tasa del impuesto es uno de ellos) y/o ii) aumento en la base tributaria.

La base tributaria es el universo de actividades, realizadas por agentes económicos, que se encuentran afectas a algún impuesto; sean estas transacciones de venta, compra, rentas percibidas, propiedades, etc.

Aunque la base tributaria está constituida por transacciones y no por quienes las realizan, éstos últimos son quienes deben declararlas y cumplir con sus obligaciones como contribuyentes o responsables. Por tal motivo, cuantitativamente, la base tributaria es equivalente al número de contribuyentes que se encuentran inscritos ante la administración tributaria (AT). En ese sentido, la ampliación de la base tributaria implicaría identificar agentes económicos que encubren parcial o totalmente operaciones y que por tanto, reducen sus obligaciones tributarias. Cualitativamente, la ampliación de la base tributaria implicaría el lograr que aquellos que la AT ya conoce (inscritos) declaren con mayor veracidad sus operaciones o ingresos[1].

Para hacer la discusión más sencilla, se puede simplificar lo señalado líneas arriba, señalando que la recaudación depende principalmente de dos factores: base tributaria y tasa de impuesto. De esta forma, suena razonable que en la búsqueda de incrementos en la recaudación se eleven ambos en alguna medida.

Sin embargo, algo que los hacedores de política tributaria y la AT saben bien es que la contribución potencial de cada uno de estos factores tiene un límite natural, con distintos plazos para que se sientan sus efectos en la recaudación. Por ejemplo, el aumento de las tasas de impuesto y la creación de nuevos es relativamente sencillo de lograr (a través de ley, decreto legislativo o decreto supremo) y tiene un efecto rápido como lo demuestra los efectos del aumento de 1 punto porcentual en el IGV y los aumentos de tasas del ISC ocurridos durante el año 2003. Por otro lado, ampliar la base tributaria es un proceso que toma tiempo lograr así como para sentir sus efectos sobre la recaudación.

Sin embargo, algo que debe tenerse en cuenta es que el aumento de la base tributaria una vez logrado tiene mayor probabilidad de asegurar incrementos sostenidos en la recaudación. Esto no sucede con los aumentos en las tasas de impuestos (o creación de nuevos impuestos) que aumentan la carga tributaria, generando descontento, mayor percepción de trato inequitativo del sistema, induciendo a la búsqueda de formas de evasión o elusión, y demás actividades que a la larga incidirán negativamente sobre el cumplimiento tributario.

Es sabido que, la urgencia fiscal del gobierno, le obliga a recurrir a la forma más efectiva (efecto inmediato) y rápida (vía Decreto Supremo o Decreto Legislativo) de lograr mayor recaudación. Sin embargo, el MEF y la SUNAT deben tener ya en su agenda de corto plazo, la implementación de estrategias para incrementar la base tributaria de forma sostenida.

El empleo de cruces con información de buena calidad, de fuentes fidedignas y novedosas, es una herramienta vital en la búsqueda de ampliar la base tributaria. El análisis de modalidades de evasión y elusión tributaria específica por sector económico es también muy importante. La reducción de exoneraciones y beneficios tributarios es otra forma de ampliar la base tributaria, que podría tener un efecto rápido sobre la recaudación, pero que por motivos desconocidos (políticos) se prefiere no discutir.

Es importante que la AT, tanto dentro de su portal como a través de los medios de comunicación, mantenga informada a la ciudadanía respecto a las acciones dirigidas directamente a incrementar la base tributaria así como sus resultados cuantificables. Por otro lado, aunque puede ser difícil deslindar los factores que explican incrementos en la recaudación (aumentos en la tasa, aumentos en la base, aumentos en la actividad productiva, entre otros), debe hacerse un esfuerzo por emplear herramientas científicas rigurosas, para aprovechar la información que actualmente posee la AT y que sirva para tomar decisiones orientadas. Ejemplos de países que aprovechan al máximo su información apoyando la investigación conjunta con universidades y centros de investigación son Estados Unidos, Canadá y sin ir muy lejos, Chile. No se requiere necesariamente más información sino aprovechar mejor la que se tiene.

Como se ha señalado, el incremento en las tasas de impuesto y el cobro anticipado de éstos es aparentemente la manera más rápida de aumentar la recaudación en el corto plazo. Sin embargo, mientras estos aumentos se den sobre una base tributaria no ampliada, la percepción de una mayor carga tributaria desalentará paulatinamente el cumplimiento tributario voluntario de los contribuyentes, reduciendo la base tributaria e incrementando aún más la carga tributaria efectiva; se genera un círculo vicioso de incumplimiento nada deseable. En tributación, también, lo barato, sale caro.

[1] Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el centrarse en cambios cuantitativos de la base tributaria genera el problema que suele ser difícil identificar qué parte del aumento de contribuyentes inscritos se debió a detección de incumplidos y qué parte a la inscripción de realmente nuevos contribuyentes.

Al Presupuesto Público NO se le respeta

2005-08-03T10:38:00.000-05:00

Diversas instituciones públicas en el Perú han sufrido una lamentable pérdida de credibilidad y respeto en los últimos años. Sin embargo, una que considero importantísima es la institución del Presupuesto del Sector Público, una de las leyes más importantes que debe enmarcan los límites y prioridades de un gobierno. Dicho presupuesto es la representación cuantitativa de los principios, objetivos y metas de un gobierno. Sus fundamentos reflejarán, no sólo las prioridades que el gobierno respecto a la prestación de servicios y sus criterios de redistribución de ingresos, sino también la forma cómo se ha “decidido” obtener los recursos necesarios para cubrir dichas necesidades. En este sentido, el presupuesto público “debe” reflejar un conjunto coherente de políticas económicas, que establezcan las condiciones esenciales para el logro del crecimiento con equidad.

Sin embargo, son numerosos los ejemplos que el gobierno ha dado de cambios al presupuesto “a mitad del camino”: elevación del IGV de 16% a 17%; creación del ITF; creación del ITAN, ajustes presupuestales para cubrir demandas de aumentos salariales “no presupuestadas”; créditos suplementarios para financiar posibles nuevos programas de “apoyo social”, entre otros. ¿Qué mensaje transmite el gobierno respecto a su política fiscal? Primero, que no existe una planificación integral que persiga el logro de objetivos económicos y sociales precisos o al menos que no es posible respetar lo programado. Segundo, que el presupuesto público es sólo una “referencia” para su política económica. Finalmente, enseña a toda la población (votante y no votante) que las leyes pueden cambiarse cuando es necesario luego de aprobadas; la cultura de la improvisación se transmite muy rápidamente a todas las instancias de la vida.
Por otro lado, la evaluación del programa de subsidios directos que el gobierno viene aplicando en una fase piloto (creado el 6 de abril de 2005 por D.S. No. 032-2005-PCM y denominado Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres, ex-ProPerú, ahora JUNTOS) resalta una debilidad adicional referida al diseño del presupuesto del sector público. Refleja un desconocimiento respecto a la forma cómo se evalúa la conveniencia de realizar un mayor gasto público (el cual requiere una priorización debido a las grandes necesidades del país).
Si se les pregunta a los técnicos que se encuentran evaluando el referido programa de apoyo social, respecto a su costo, es probable que la respuesta esté referida al valor total de los recursos empleados (gastados) en la ejecución de dicho programa, esto equivaldría a US $ 100 millones en su primera etapa.

Sin embargo, el verdadero “costo” de un mayor gasto público no sólo depende de cuánto se desembolsa para su operación, sino de con qué recursos se cubre. El costo adicional de un mayor gasto público debe considerar los costos generados por la obtención del recurso con el cual se financiará. En ese sentido, cada fuente de recursos conlleva un costo “social” diferente. Por ejemplo, si el financiamiento es a través de un nuevo impuesto o la elevación de la tasas de uno ya existente, los costos asociados son el resultado de las distorsiones que provoca la mayor carga tributaria sobre las decisiones económicas de los contribuyentes (menor ahorro, menor consumo, búsqueda de formas de eludir el impuesto, mayor preferencia por circulante, etc.). En este sentido, la conveniencia de llevar adelante un mayor gasto social deberá comparar sus aparentes beneficios adicionales versus los costos adicionales por la necesidad de mayor financiamiento (mayor carga tributaria presente y futura, mayor endeudamiento futuro, reducción de otros gastos prioritarios, etc.).

Lamentablemente, el momento no ha sido el más oportuno para proponer la implementación del referido programa de apoyo social. El hecho de ser un año pre-electoral, no sólo le hace aparecer como una estrategia de “clientelismo político” sino también han surgido presiones de diversos sectores reclamando el cumplimiento de promesas específicas y de diversas nivelaciones, poniendo presión por mayores incrementos salariales “no presupuestados”.

Finalmente, la actual evaluación del programa referido debe llevar a sus diseñadores a sopesar el costo marginal de disponer de dichos recursos públicos versus los beneficios que se obtendrían. Hay que reconocer que esta evaluación puede ser más difícil por el lado de los beneficios pues estos no son fácilmente observables en el corto plazo. Sin embargo, la sugerencia es que toda evaluación de ajustes o creación de programas de gasto público, conlleve una evaluación precisa de sus beneficios y costos marginales, yendo más allá del costo explícito asociado e incorporando una noción de costo de oportunidad económico.

Por lo visto, en los últimos años lo “no presupuestado” se convierte en una norma más que en la excepción. El respeto a la importancia del presupuesto debe recuperarse en breve plazo para así propiciar las bases de una sólida y sostenible política fiscal no para un gobierno sino para todos los peruanos, más aun por los que están por nacer.