¿Qué tan fácil es hacer una "reforma tributaria"?

La facilidad a que hace referencia el título no tiene que ver con la facilidad para promulgar cambios legislativos al sistema tributario. Este será un comentario breve de un tema crucial que exige una mayor discusión.

La mayor o menos facilidad para efectuar una "reforma tributaria" tiene que ver con todos los demás aspectos (no tributarios) a tomar en cuenta al rediseñar un sistema tributario. A continuación, algunas afirmaciones que la evidencia ha sabido demostrar como válidas:

• Un ajuste tributario debe darse buscando la posterior estabilidad del sistema tributario en un mediano y largo plazo, es decir, que no se den posteriores ajustes.
• Ninguna ajuste tributario puede darse, menos aún reformas tributarias, sin establecer las condiciones necesarias para que se asegure la sostenibilidad fiscal.
• Las fuentes de recursos tributarios se verán afectadas por las características del gasto público. En ese sentido, es indispensable establacer los candados institucionales necesarios para una ejecución eficiente del gasto público.
• Las medidas de austeridad no son condiciones que aseguren la eficiencia del gasto público. Se hace necesario establecer no sólo límites al gasto, sino también prácticas presupuestales (programación, formulación, ejecución y evaluación) que se orienten hacia una gestión por resultados, e idealmente hacia un presupuesto por resultados.
• Los costos de mayores gastos deben reconocerse en los efectos perniciosos de alterar el sistema tributario necesarios para financiar dichos mayores gastos (mayores distorsiones po incrementos de tasas de impuestos y/o creación de nuevos impuestos, pérdida de credibilidad al mantener impuestos transitorios más allá de su vigencia inicial, menor simplicidad al crear regímenes tributarios especiales, etc.).

En resumen, llevar adelante una reforma tributaria "exitosa" exige comprender que las fuentes generadoras de recursos tributarios no pueden desligarse de las características, condiciones y debilidades del gasto público.

Hacia fines de año, el Ministro de Economía estaría presentando el resultado de la evaluación del sistema tributario peruano a fin de proponer necesarios ajustes (una reforma tributaria como le ha denominado). Simultáneamente, sería indispensable que el Ministro defina claramente los candados institucionales para el gasto público y las condiciones necesarias para conducirlo hacia una ejecución basada en resultados, así como la política de endeudamiento.

Considerando que el Presupuesto Público 2007 está en plena fase de Formulación, es el momento indicado para ir introduciendo aspectos importantes en el presupuesto que lo orienten hacia la evaluación via indicadores de resultados. De no lograrse ésto, tendría que esperarse 12 meses más para orientar el Presupuesto hacia una gestión más eficiente del gasto público.

No reconocer la doble cara de la moneda del ámbito fiscal, podría llevar inexorablemente a que los agentes económicos pierdan credibilidad en la politica tributaria del país, generándose la indeseable inestabilidad en el ámbito fiscal.

Los costos de cumplimiento en el sistema tributario

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

Pagar impuestos es de por sí un dolor de cabeza. Pero llegar a comprender qué declarar y cómo pagar, qué deducciones nos corresponden y determinar cómo nos afectan los nuevos tributos, eso sí que puede ser motivo de largas sesiones con el psiquiatra. Este suplicio tiene un nombre.

Los costos de cumplimiento son aquellos en los que incurren los contribuyentes (personas y empresas) por el solo hecho de tener que cumplir con las normas tributarias. Algunos de sus principales componentes son: preparación de información para el cumplimiento de las obligaciones (principalmente para declaración y pago de impuestos); contratación de contador o especialista tributario; tiempo destinado a hacer colas y realizar consultas; adquisición de equipo informático; mantenimiento de registros contables; entendimiento de la norma tributaria, entre otros.

El problema es que usualmente estos costos están "escondidos" y pasan desapercibidos de la discusión de política y administración tributaria. Básicamente, cualquier disposición legal o administrativa que establezca obligaciones tributarias puede tener efectos negativos sobre los costos de cumplimiento (la creación de un nuevo impuesto, nuevas exigencias de la administración que originen que los contribuyentes tengan que incurrir en costos para cumplirlas, el nombramiento de contribuyentes como agentes de retención, etc.).

Otra característica crucial es que por lo general se busca la reducción de los costos de administrar tributos a través del aumento de los costos de cumplir con ellos. Es decir, se genera una reasignación en detrimento de los contribuyentes. Un claro ejemplo son las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria (retenciones, percepciones y detracciones del IGV) que vienen implicando la tercerización de buena parte de la recaudación del IGV (en lo que va del año ya representan el 42% del total recaudado por IGV interno), y, por lo cual la administración aun percibe la misma comisión.

Un aspecto que también incide negativamente sobre los costos operativos son los constantes cambios en la legislación tributaria, los cuales elevan los costos de ajuste a las nuevas exigencias. Asimismo, el elevado número de regímenes tributarios especiales dificulta el control de la administración y el entendimiento de la norma de parte del contribuyente.

Es importante resaltar que la carga de los costos de cumplimiento recae mucho más sobre las empresas más pequeñas que sobre las más grandes y, en general, sobre las personas naturales más que sobre las empresas de cualquier tamaño, induciendo a que el sistema tributario se perciba más regresivo de como se ha diseñado.

Como se observa en la Tabla 1, los costos de cumplimiento en países desarrollados han tenido niveles elevados que los ha llevado a implantar medidas para su paulatina reducción. Una de ellas es la obligación que cualquier ajuste al sistema establezca el impacto que tendría sobre el nivel de los costos de cumplimiento tributario.

Por otro lado, el uso de Internet en el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile (enmarcado dentro del concepto general de gobierno electrónico), es visto como una opción que está reduciendo los costos operativos del sistema tributario, en especial en los casos de la llamada Operación Renta y la emisión de documentos electrónicos (Tabla 2).

A pesar de no contar con estimaciones de los costos de cumplimiento para el Perú, tomando en cuenta la experiencia de Chile así como la de países desarrollados, es posible deducir que la magnitud de los costos de cumplimiento debe ser considerable por la extrema prioridad que tiene el incremento de la recaudación.

¿Qué hacer en el Perú?

Muchos países exitosos en el diseño de sus sistemas tributarios reconocen que una mayor simplicidad conlleva, principalmente, a mayores incentivos para participar de él, lo cual se traduce en menor informalidad y un menor nivel de incumplimiento. Esta simplicidad debe medirse tanto desde la perspectiva de quién lo administra (costos de administración) como de quién debe cumplirlo (costos de cumplimiento). El objetivo de una política tributaria debería ser no incrementar (idealmente reducir) la suma de ambos, llamados costos operativos del sistema tributario.

Lamentablemente, en el caso peruano se ha priorizado la mayor recaudación a costa de complejidad, mayores distorsiones y menor equidad (incremento del IGV al 19%, creación del ITF, las detracciones del IGV, etc.), generando percepciones que no favorecen el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Una segunda fase de simplificcación del sistema tributario (la primera se dio a inicios de los 90) debe enfocarse en reducir los costos operativos. Reconocer la importancia de evaluar y reducir los costos de cumplimiento es un elemento indispensable de cualquier reforma tributaria.

Las medidas tributarias (principalmente aquellas denominadas administrativas) deberían justificarse solo si contribuyen a incrementar los ingresos tributarios vía un aumento verificable de la base tributaria, descontando los costos en los que se debe incurrir para administrar y cumplirlas. Una discusión más abierta del tema que saque a la luz esos costos ocultos es un primer paso importante, tanto como la mejora de la eficiencia en la distribución de los recursos.

Aparecido en el diario El Comercio de Lima, Perú el día 10 de septiembre de 2005

Un artículo complementario al aquí publicado apareció en el Portal PALESTRA de la PUCP http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133

Pautas para llevar a cabo una "reforma tributaria"

Recientes declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas del Perú (Dr. Luis Carranza) se han dirigido a señalar que el MEF realizará una evaluación integral del Sistema Tributario Peruano a fin de proponer una "reforma tributaria" para fines del presente año.

En vista de la importancia de este tema y a su casi persistente recurrencia por parte de todos los gobiernos, considero necesario comprender la noción de consenso en la definición de la política tributaria del Perú. En ese sentido, invito a los interesados a leer el artículo adjunto en el cual se trata el tema del Pacto Fiscal como plataforma de definición de una verdadera reforma tributaria.

Artículo aparecido en la Revista Punto de Equilibrio de la Universidad del Pacífico (Año 14 - Número 87 - Febrero 2005).

Diversos esfuerzos se han desarrollado persiguiendo la tan esquiva reforma tributaria. Sin embargo, a la fecha no parece haberse logrado importantes avances. El Perú está aun a la espera del diseño de una tan necesitada reforma tributaria que resulte del consenso entre los actores sociales involucrados en la obtención de recursos así como en su asignación. La noción de pacto fiscal cobra revitalizada importancia en este contexto.

Cabe mencionar que el estudio de las condiciones para el referido Pacto y los fundamentos claves de una reforma tributaria para el Perú es parte de una investigación que me encuentro desarrollando.

Los ingresos, las remuneraciones y el empleo público en el Perú

Si hasta el momento no ha oído hablar de la URSP, las remuneraciones de los Congresistas de la República, los Gastos Operativos y los Gastos de Instalación, probablemente pertenezca a otro mundo. Uno de los principales compromisos del nuevo gobierno aprista en el Perú ha sido el de instaurar la austeridad en el Sector Público.

¿Cuáles han sido hasta el momento la señales de dicha austeridad? Todo comenzó cuando algunas Comisiones de Transferencias (como la que se encargó de la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM, así como la de algunos otros sectores), identificaron la existencia de excesivos gastos por concepto de consultorías y/o asesorías en muchos Ministerios y Entidades Públicas. ¿Qué fue lo extraño de este descubrimiento? Aparentemente se “descubrió” que a través de estas modalidades de contratación se habría estado contratando personal para realizar labores cuasi-permanentes en algunos casos. ¿Cuál sería la razón para contratar personal bajo estos extraños esquemas de contratación, cuya naturaleza es solo temporal? La razón fundamental era (y seguirá siendo) la imposibilidad de contratar nuevo personal bajo los regímenes laborales existentes en el Sector Público (régimen público del D. Leg. 276 y el régimen privado del D.leg. 728). Ante esta imposibilidad y existiendo la necesidad de realizar actividades, muchas veces de índole permanente, muchos organismos y entidades públicas recurrieron a la contratación de personal bajo modalidades contractuales que por lo general se asocia a la adquisición de servicios de consultoría. Aparecen de esta forma los denominados servicios no personales (SNPs).

Por otro lado, otro aparente descubrimiento fue la gran disparidad en los niveles de ingreso del personal en el Sector Público. ¿Por qué tendría que existir esta disparidad? Razones son diversas, pero se requiere conocer la denominada carrera pública. A continuación un breve resumen de esta “carrera”:

En el sector público coexisten diversas carreras públicas. Aquella de los servidores públicos es la denominada carrera administrativa. El personal que pertenece a esta carrera administrativa lo puede hacer bajo dos regímenes laborales; el régimen laboral público (D. Leg. 276) o el régimen laboral privado (D. Leg. 728).

Adicionalmente a la carrera del personal administrativo, existen las denominadas carreras especiales: magisterio, magistrados (incluye a los fiscales), diplomáticos, docentes universitarios, médicos y otros profesionales de la salud, personal de las Fuerzas Armadas y Policiales.

Cada carrera pública (la administrativa y las especiales) cuentan no solo con un dispositivo legal que establece, entre otras cosas, las condiciones para pertenecer a la carrera, ascenso, grupos y niveles ocupacionales, sino también cuentan con disposiciones referidas a su esquema remunerativo.

El esquema remunerativo de cada carrera especial es muy diferente entre ellas pues responde a sus propias características.

La necesidad de incrementar los ingresos del personal del Sector Público bajo el régimen del D. Leg. 276 y de las carreras especiales (nótese que no he usado el término remuneración), ha obligado a la aparición de una gama amplia de conceptos denominados “no remunerativos”, es decir, con parte del “ingreso” del trabajador, pero no son base de cálculo para pensiones, ni se les aplica los descuentos (Impuesto a la Renta) o aportes de Ley (aporte al ESSALUD). Con estos conceptos se lograba el objetivo de incrementar los ingresos pero sin generar presiones mayores sobre el Presupuesto Público.

Pero a la vez se generaba un problema, una gran dispersión de ingresos no sólo entre carreras públicas, sino también, entre personal de la misma carrera pero que labora en distintas entidades públicas.

Los Gastos Operativos, tan conocidos como parte de los ingresos de los Congresistas de la República, son parte de estos conceptos no remunerativos existentes en el Sector Público. Cabe mencionar que el concepto de Gastos Operativos lo tienen también los Magistrados del Poder Judicial y los Fiscales del Ministerio Público.

Una revisión de la legislación de los últimos 5 años en relación a incrementos de ingresos permite notar la gran imaginación en la creación de estos conceptos no remunerativos (en otra nota describiremos los principales conceptos no remunerativos del personal del Sector Público peruano).

Buscando resolver parte de las disparidades en los ingresos del personal del Sector Público, el Congreso promulgó en el año 2004, la Ley Nº 28212 (conocida como Ley Pease). Esta Ley establecía dos