Los costos de cumplimiento en el sistema tributario

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

Pagar impuestos es de por sí un dolor de cabeza. Pero llegar a comprender qué declarar y cómo pagar, qué deducciones nos corresponden y determinar cómo nos afectan los nuevos tributos, eso sí que puede ser motivo de largas sesiones con el psiquiatra. Este suplicio tiene un nombre.

Los costos de cumplimiento son aquellos en los que incurren los contribuyentes (personas y empresas) por el solo hecho de tener que cumplir con las normas tributarias. Algunos de sus principales componentes son: preparación de información para el cumplimiento de las obligaciones (principalmente para declaración y pago de impuestos); contratación de contador o especialista tributario; tiempo destinado a hacer colas y realizar consultas; adquisición de equipo informático; mantenimiento de registros contables; entendimiento de la norma tributaria, entre otros.

El problema es que usualmente estos costos están "escondidos" y pasan desapercibidos de la discusión de política y administración tributaria. Básicamente, cualquier disposición legal o administrativa que establezca obligaciones tributarias puede tener efectos negativos sobre los costos de cumplimiento (la creación de un nuevo impuesto, nuevas exigencias de la administración que originen que los contribuyentes tengan que incurrir en costos para cumplirlas, el nombramiento de contribuyentes como agentes de retención, etc.).

Otra característica crucial es que por lo general se busca la reducción de los costos de administrar tributos a través del aumento de los costos de cumplir con ellos. Es decir, se genera una reasignación en detrimento de los contribuyentes. Un claro ejemplo son las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria (retenciones, percepciones y detracciones del IGV) que vienen implicando la tercerización de buena parte de la recaudación del IGV (en lo que va del año ya representan el 42% del total recaudado por IGV interno), y, por lo cual la administración aun percibe la misma comisión.

Un aspecto que también incide negativamente sobre los costos operativos son los constantes cambios en la legislación tributaria, los cuales elevan los costos de ajuste a las nuevas exigencias. Asimismo, el elevado número de regímenes tributarios especiales dificulta el control de la administración y el entendimiento de la norma de parte del contribuyente.

Es importante resaltar que la carga de los costos de cumplimiento recae mucho más sobre las empresas más pequeñas que sobre las más grandes y, en general, sobre las personas naturales más que sobre las empresas de cualquier tamaño, induciendo a que el sistema tributario se perciba más regresivo de como se ha diseñado.

Como se observa en la Tabla 1, los costos de cumplimiento en países desarrollados han tenido niveles elevados que los ha llevado a implantar medidas para su paulatina reducción. Una de ellas es la obligación que cualquier ajuste al sistema establezca el impacto que tendría sobre el nivel de los costos de cumplimiento tributario.

Por otro lado, el uso de Internet en el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile (enmarcado dentro del concepto general de gobierno electrónico), es visto como una opción que está reduciendo los costos operativos del sistema tributario, en especial en los casos de la llamada Operación Renta y la emisión de documentos electrónicos (Tabla 2).

A pesar de no contar con estimaciones de los costos de cumplimiento para el Perú, tomando en cuenta la experiencia de Chile así como la de países desarrollados, es posible deducir que la magnitud de los costos de cumplimiento debe ser considerable por la extrema prioridad que tiene el incremento de la recaudación.

¿Qué hacer en el Perú?

Muchos países exitosos en el diseño de sus sistemas tributarios reconocen que una mayor simplicidad conlleva, principalmente, a mayores incentivos para participar de él, lo cual se traduce en menor informalidad y un menor nivel de incumplimiento. Esta simplicidad debe medirse tanto desde la perspectiva de quién lo administra (costos de administración) como de quién debe cumplirlo (costos de cumplimiento). El objetivo de una política tributaria debería ser no incrementar (idealmente reducir) la suma de ambos, llamados costos operativos del sistema tributario.

Lamentablemente, en el caso peruano se ha priorizado la mayor recaudación a costa de complejidad, mayores distorsiones y menor equidad (incremento del IGV al 19%, creación del ITF, las detracciones del IGV, etc.), generando percepciones que no favorecen el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Una segunda fase de simplificcación del sistema tributario (la primera se dio a inicios de los 90) debe enfocarse en reducir los costos operativos. Reconocer la importancia de evaluar y reducir los costos de cumplimiento es un elemento indispensable de cualquier reforma tributaria.

Las medidas tributarias (principalmente aquellas denominadas administrativas) deberían justificarse solo si contribuyen a incrementar los ingresos tributarios vía un aumento verificable de la base tributaria, descontando los costos en los que se debe incurrir para administrar y cumplirlas. Una discusión más abierta del tema que saque a la luz esos costos ocultos es un primer paso importante, tanto como la mejora de la eficiencia en la distribución de los recursos.

Aparecido en el diario El Comercio de Lima, Perú el día 10 de septiembre de 2005

Un artículo complementario al aquí publicado apareció en el Portal PALESTRA de la PUCP http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133