Difundiendo las metas y resultados de la Administración Tributaria

Hoy lunes nos sorprende la buena noticia que la base tributaria desde julio del 2002, se ha incrementado en 675,000 contribuyentes, debido a factores como las detracciones, percepciones, retenciones, revisión de transporte de carga y telecobranza (Diario Gestión, 26 de septiembre de 2005, páginas 16-17). Siempre es una buena noticia saber que la base tributaria se ha ampliado. Sin embargo, para tener el efecto preciso esperado, es necesario que exista una definición precisa y difundida de lo que se entiende por base tributaria y qué sucede cuando ésta se amplía.

En términos precisos, la ampliación de la base tributaria es la única forma en que se sustenta el crecimiento de la recaudación a largo plazo. La otra manera es vía cambios (incrementos) en las tasas de impuestos existentes y/o creando nuevos impuestos. Por otro lado, la ampliación de la Base Tributaria no es lo mismo que ampliar el número de contribuyentes inscritos ante la Administración Tributaria. Por ejemplo, para afirmar que las medidas administrativas han contribuido a ampliar la BT, debe ser posible identificar al menos alguna de las siguientes situaciones:

• que hay contribuyentes que habiendo estado registrados ante la SUNAT (con un número de RUC) han incrementado de forma sostenida la base imponible declarada del IGV y del Impuesto a la Renta (por razones únicamente asociadas a la mayor percepción de riesgo de detección de evasión y no por recién haber iniciado operaciones),
• que contribuyentes que ya venían realizando actividades al margen de la informalidad, han empezado a declarar.

En principio, es necesario eliminar aquellos contribuyentes que se han inscrito en respuesta a la dinámica favorable de la economía (es decir, debido a que han iniciado recientemente operaciones). Esto hace difícil discriminar entre cualquiera de las dos situaciones, siendo indispensable realizar un análisis pormenorizado de la información de la base de datos de la SUNAT.

Sin dejar de felicitar los esfuerzos de la SUNAT para lograr aumentos en la base tributaria (al margen de desconocer la definición operativa de ampliación de la base tributaria que la SUNAT maneja), es necesario señalar que la difusión de servicios, metas y resultados es un instrumento importantísimo para lograr alcanzar el gran objetivo de lograr el cumplimiento voluntario y correcto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes (reducir el incumplimiento tributario). Sin embargo, la máxima efectividad de dicho instrumento sólo se podrá lograr si la Administración Tributaria reconoce su importancia.

Con el fin de identificar la importancia de la difusión como instrumento de reducción del incumplimiento tributario, debe recordarse que los factores que condicionan el incumplimento tributario involucran, en ocasiones, aspectos subjetivos como la percepción de trato desigual entre contribuyentes similares, así como la forma cómo el gobierno dispone de los recursos recaudados, entre otros. El problema es que en la práctica estos factores son difíciles de cuantificarse. Sin embargo, lo peor que se puede hacer es asumir que no son importantes por el hecho de ser difíciles de medirse.

De esta forma, la difusión se convierte en un instrumento que, bien diseñado y focalizado, debe contribuir a revertir los efectos negativos ocasionados por el referidos aspectos subjetivos que afectan el cumplimiento tributario. En ese sentido, el buen diseño de la difusión debe empezar por identificar, con precisión, los servicios, metas y resultados de la gestión de la AT. Aun cuando estos pueden ser diversos, un resultado importante es el

lograr aumentar y mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes

En este caso, el aspecto delicado es la cuantificación de una de las metas asociadas como lo es

Ampliar la base tributaria

Una vez identificado la meta y su resultado, es necesario que ambos sean difundidos a la colectividad con el objetivo de hacer partícipe a los contribuyentes que los esfuerzos que se están llevando a cabo buscan el alcanzar una meta específica, la cual se justifica por los resultados esperados. Por esta razón es que la difusión no debe quedar como el enunciado de un conjunto de cifras, aparentemente importantes, sino que debe reconocerse como un instrumento estratégico para el logro de un resultado importante para la Administración Tributaria (AT) y para el país en general.

Un hecho importante que definitivamente contribuiría a mejorar la imagen de la AT sería difundir la información de ampliación de la base tributaria, resaltando los aspectos indicados líneas arriba y no sólo como el incremento del número de contribuyentes (aun cuando se refiera a aquellos que declaran). Asimismo, sería apropiado difundir periódicamente la estadística "oficial" de la denominada Productividad del IGV, el cual es un indicador que muestra con mayor precisión el grado de ampliación de la base tributaria del IGV.

Figura 1 - Productividad Bruta del IGV
Fuente: INDE Consultores (http://www.indeconsultores.com/)

Aumentos en el indicador reflejarían aumentos en la base tributaria de dicho impuesto. En los últimos, como se aprecia en la figura 1, a pesar del aumento observado, este casi se ha mantenido invariable a partir del año 2002, en que entran en vigencia las medidas administrativas de la base tributaria. Esta información daría la intuición que dichas medidas no han contribuido a ampliar efectivamente la base tributaria tal como se suele mencionar.

Algunas aclaraciones sobre la naturaleza de la evasión tributaria en el Perú

El día de hoy ha aparecido en el Diario Correo unas interesantes declaraciones del Intendente Nacional de Cumplimiento Tributario de la SUNAT. Considero pertinente efectuar algunos comentarios y aclaraciones importantes, así como deducir algunos criterios que la actual Administración Tributaria peruana tiene sobre la evasión y su control.

Se afirma que "el pago de impuestos es cuestión de hábito".
Las razones o motivaciones o determinantes del pago de impuestos (así como de su no pago) son diversas pero en general diversos estudios (no solo económicos sino también psicológicos coinciden en que juegan simultáneamente diversos factores: edad, actividad que se realiza, percepción de trato por parte del Estado, destino final de los recursos (cómo se gastan), religión, respeto general con el imperio de la ley (es decir, la evasión no es un hecho aislado sino que es consistente con una pérdida generalizada de respeto por la ley y la autoridad), entre otros aspectos. Si el pago de impuestos es un hábito, la pregunta es ¿cómo crear el hábito?. Ahí es dónde la Administración Tributaria requiere primero saber por qué no se pagan los impuestos (aunque estudios recientes suelen indicar que la pregunta clave es por qué si se paga impuestos). Por las declaraciones del Intendente Nacional, se percibe que el referido hábito se creará por la extesión en la aplicación de las famosas medidas administrativas de ampliación de la base tributaria. Lo único que estas medidas ocasionan es obtener una mayor recaudación del IGV a través de la imposición de costos de cumplimiento a un grupo reducido de contribuyentes formales.

Cuando la recaudación llegue a un monto razonable, estos sistemas dejarán de existir. Cuando haya un nivel de evasión del IGV acorde con los estándares internacionales
Lo que mas piden los contribuyentes y que es también causa de tendencias al incumplimiento tributario es transparencia. ¿Qué es un monto razonable de recaudación del IGV? ¿Cuáles son los estándares internacionales de evasión del IGV?. Ambas afirmaciones tienen dos problemas: i) ninguna de estas cifras realmente existe (es casi entrar a terrenos de la Teoría de la Relatividad y ii) de exitir, la SUNAT debería proporcionar dichas cifras, a efectos de establecer una meta que cuente con mayor "colaboración" voluntaria (no impuesta) de los contribuyentes formales.
Para hacer el comentario breve, el término "razonable" es demasiado impreciso. No solo eso, es bastante subjetivo pues puede depender de quién lo define y con qué fines. Por esta razón, la literatura relevante analiza lo que se conoce como la Productividad del Impuesto al Valor Agregado (que en el caso peruano es el IGV). Aumentos en la productividad del IGV indican una ampliación efectiva de la base tributaria. Se indica que una recaudación efectiva del IGV debería ser equivalente a aproximadamente 9,5% del PBI (la mitad de su tasas como % del PBI). En la actualidad, el referido indicador se encuentra en aproximadamente 6,9% del PBI, no habiéndose incrementado significativamente desde el año 2002 en que se inician las medidas administrativas. El incremento observado en el año 2003 tiene explicaciones que tienen que ver con efectos estadísticos de rebote por la desaparición de los efectos de la amnistía tributaria que se concedió en el año 2002. Una conclusión interesante de dicho indicador es que el aumento en la recaudación del IGV no requiere de un aumento en su tasa, sino más bien de un mejor control de dicho impuesto.

En otras palabras, el Administrador Tributario debe ser más preciso al momento de justificar la implementación de medidas tributarias.

Finalmente, una falacia más es la referida a la existencia de estándares internacionales de niveles de evasión. Una vez más, los niveles de evasión de un impuesto en un país, en un momento del tiempo, reflejan diversos factores que impiden su comparación entre países: grado de informalidad en la economía, tamaño relativo del sector agropecuario, características propias del impuesto que se evalúa (tasa, base, número de exoneraciones y beneficios tributarios así como de amnistías vigentes), entre otros factores. Por esta razón, no existe un estándar internacional, lo que si existe es un indicador relativo como el descrito anteriormente y del cual la SUNAT ni el MEF han analizado abiertamente y hecho público.

Si se desea incrementar la efectividad de la recaudación de impuestos como el IGV es indispensable como ya se ha recalcado más de una vez incrementar la calidad de la fiscalización, no necesariamente el número de intervenciones.

En este sentido, es saludable el anuncio de la jefa de la SUNAT en que se indica que se fortalecerán los Centros de Control y Fiscalización, mejorando las bases de datos de la SUNAT para así explotar al máximo su información. Sin embargo, no debe olvidarse que la fiscalización no sólo debe basarse en precisos criterios de perfil de riesgo de incumplimiento sino también que debe llevarse a cabo reconociendo las peculiaridades de cada impuesto y sector económico que se controla.

Ya hacia el año 2000, la SUNAT se había embarcado en un proyecto para desarrollar todo lo que la jefa de la SUNAT menciona. Esperemos que ahora si ya no se deje de lado la fiscalización.

Una gran conclusión es que el Administrador Tributario aun subestima a los contribuyentes formales de cuya colaboración viene obteniendo una mayor recaudación via una "tercerización" encubierta. En su afán de lograr aumentos de la base tributaria podría establecer de forma más precisa la situación así como la meta y de forma casi "consensuada" con el sector que contribuye definir las acciones a seguir en beneficio de toda la sociedad. En ese sentido, no debe olvidarse el Administrador Tributario que así como recauda y fiscaliza, también es su labor, elevar el nivel de la discusión y enseñar y educar a los contribuyentes. Sin embargo, el resto del Estado tiene también un rol que cumplir en este proceso de mejorar el nivel de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Nuevas medidas de fiscalización tributaria: ¿recién ahora?

"El titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Fernando Zavala, indicó que esta semana estará lista la propuesta de nuevas medidas de fiscalización tributaria y que éstas regirán a partir del último trimestre del año".

Lo más triste de esta noticia es que a casi de 10 meses del término del actual gobierno, recién los encargados de diseñar y administrar el sistema tributario decidieron poner en marcha nuevas medidas de fiscalización. Esta noticia saca a la luz algo que para algunos ya era bastante obvio. al El aumento de la recaudación observado en los últimos años sólo fue un reflejo de ajustes tributarios que priorizaron la creación de impuestos, la elevación de las tasas de algunos ya existentes, así como de la implementación de mecanismos de cobranza anticipada de impuestos (enmascarados tras la denominación "medidas de ampliación de la base tributaria").

Recién ahora los responsables sacan a la luz la necesidad de atacar el punto débil de la actual administración tributaria, la fiscalización. Como ya se señaló en un comentario anterior (Un Administrador Tributario DEBE Fiscalizar), la única forma en que la conducta de los contribuyentes puede cambiarse hacia un mayor cumplimiento voluntario de sus obligaciones es a través de una mejor calidad de la fiscalización.

Lo extraño es que recién con el nuevo ministro se haya sacado a la luz esta propuesta. Era obvio que ya nadie aguantaría ninguna propuesta de nuevo impuesto o de elevación de tasa (el mismo ministro se comprometió a que ya no habrían estos cambios). La única salida, aunque debió ser la primera salida, para sostener la recaudación a largo plazo, más aun en un entorno de crecimiento económico presente y futuro era mejorar la fiscalización.

¿Qué aspectos deberían mejorarse en la fiscalización tributaria?