Lecciones que aprender para aprovechar los beneficios de la globalización

"Es nuestra ambición integrar a nuestro país en la creciente economía global. Aceptamos la lógica de la globalización. Reconocemos que la globalización nos ofrece enormes posibilidades en la carrera para el gran salto en los procesos de desarrollo económico. Esto nos obliga a poner en movimiento el conjunto de procesos que minimice sus riesgos."

"Quince años atrás, un Congreso lanzó este programa de liberalización económica, integrándonos a la economía mundial. Desde entonces, tres gobiernos han pasado, pero la dirección de la política económica, ha sido, años tras año, hacia mayor liberalización. El ritmo puede ser lento, puede no ser tan rápido como mucha gente desearía, pero la dirección está fuera de toda cuestión. Nuestro futuro se encuentra en ser una sociedad abierta, un esquema político abierto, una democracia que funciona respetando todas las libertades fundamentales, haciendo prevalecer el respeto de la ley, y simultáneamente, emerger como una economía de mercado exitosa e internacionalmente competitiva".

¿Quién es el autor de las afirmaciones anteriores?

Estos comentarios fueron hechos por el Primer Ministro de la India en una reciente entrevista aparecida en el McKinsey Quarterly. Las lecciones más claras del aleccionador mensaje para encaminar al país en un rumbo sostenido de crecimiento y reducción de la pobreza son las siguientes:

• Es indispensable la existencia y cabal cumplimiento de las Políticas de Estado por encima de las políticas de gobierno.
• Las Políticas de Estado deben ser transmitida de forma clara y contudente a toda la nación por su máxima autoridad quien se convierte en el líder del proceso de cambio.

La evasión tributaria y la política fiscal ¿Qué nos “aclara” el Marco Macroeconómico Multianual?

El Marco Macroeconómico Multianual 2006-2008 (MMM) está diseñado para fijas las pautas de política económica que seguirá el Estado peruano. De una lectura rápida, resaltan las favorables perspectivas económicas del país, reflejando un “boom” de crecimiento que aseguraría, entre otras cosas, la mayor recaudación tributaria que implicará la sostenibilidad de las finanzas públicas del país. En otras palabras, se muestra un Perú en el cual hay certidumbre respecto a un futuro promisorio. Sin embargo, extrañamente y respecto a la política fiscal, una lectura “entre líneas” del MMM deja una sensación de vaguedad tan profunda que genera gran incertidumbre, todo lo contrario al objetivo que la Ley le concede a dicho documento.

Pero no todo es incierto. El MMM tiene en cuenta algunos temas de gran relevancia para la política fiscal como la informalidad y la evasión tributaria, las concesiones y asociaciones público-privadas, así como las perspectivas de la descentralización fiscal. Sin embargo, consideramos que su discusión ha sido demasiado tímida como para reflejar la trascendencia que tienen en el cumplimiento de las metas previstas, especialmente en el caso de la evasión tributaria.

El MMM afirma que “el grado de evasión tributaria en el pago del Impuesto a la Renta y del IGV es todavía alto en el país”. Sin embargo, no hace mención al nivel preciso de dicha evasión y mucho menos a la fuente y forma en que se obtuvo la supuesta cifra. Lo delicado de esta afirmación es que sobre la base de dicho “alto nivel” se justifica la aplicación de medidas administrativas orientadas a “captar mayores ingresos”. Y lo lamentable es que la existencia de evasión no justifica per se la aplicación de medidas administrativas, lo que nos lleva a preguntarnos: i) ¿en qué categoría de contribuyentes se está originando dicha evasión (individuos y/o empresas)?, ii) ¿en qué impuestos se da la evasión?, iii) ¿cuáles son las causas de dicha evasión (para cada grupo de contribuyentes y tipo de impuesto)?

En ese sentido, a identificación de la(s) causa(s) de la evasión es lo único que debería justificar el planteamiento de soluciones. Bajo esta perspectiva, las medidas administrativas (léase, retenciones, percepciones y detracciones del IGV), los incrementos en las tasas de los impuestos (IGV) y la creación de nuevos impuestos (ITF) no son más que una salida facilista para recaudar aquello que la aparente evasión aleja del Tesoro Público. No se ha identificado la “real causa de la evasión”, sino que se ha considerado mejor suplir la menor recaudación “causada” por ésta a través de una forma de cobranza en la que los contribuyentes asumen parte del papel de administrar los tributos (mayores costos de cumplimiento y menores costos de administración).

La aplicación de dichas medidas a los productos y/o actividades con mayor riesgo de evasión y/o informalidad no las hace eficientes, sino más bien inequitativas y discriminatorias. Por otro lado, el incremento en la recaudación logrado por la aplicación de dichas medidas administrativas y la cada vez mayor participación en la recaudación del ITF tampoco es razón que justifique su existencia. Por el contrario, dicha situación se convierte en uno de los mayores riesgos existentes en nuestro sistema tributario; ¿qué sucederá cuando se eliminen estos regímenes? ¿Es lógico que exista un impuesto cuya recaudación se sostiene sobre la base de un mecanismo de cobranza adelantada?

Tal vez la única ventaja que estas medidas pueden traer sería el posible aprovechamiento de información referidas a las operaciones realizadas entre contribuyentes. Dicha información es vital para comprender mejor la dinámica del IGV y por consiguiente del Impuesto a la Renta e identificar las operaciones y/o agentes que muestran el mayor riesgo de incumplimiento para efectos de destinar los recursos hacia la fiscalización. Sin embargo, la obtención es esta información debe sopesarse con los costos que dichas medidas generan.

Los mayores esfuerzos del diseñador tributario (MEF) y de la Administración Tributaria deben orientarse a comprender las razones del incumplimiento para así asignar más eficientemente sus recursos hacia las labores de fiscalización. Estas causas deben fluir del análisis de la abundante información con la que cuentan ambas entidades.

Las acciones pendientes que el MMM propone en relación al tema de la informalidad y la evasión tributaria son a todas luces necesarias de implementarse. Sin embargo, queda una sensación de larga distancia entre lo propuesto y la política fiscal que efectivamente va siguiendo el gobierno. El gobierno debe darse cuenta que la política fiscal que sigue no es de un gobierno sino más bien del país. Se hace necesario establecer una instancia que sirva de mecanismo de control más efectivo para hacer prevalecer dicha percepción en pro de las futuras generaciones. Lamentablemente, ni la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (sin sanciones al incumplimiento de las reglas fiscales que ha impuesto) ni el mismo Congreso de la República (instancia que debe velar por el bienestar de la población presente y futura) cumplen con dicha función.

Una ausencia que se extraña en el reciente MMM es la mención explícita que un sistema tributario debe cumplir con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad (principios si rescatados en el MMM anterior). Me temo que su omisión no hace sino reafirmar que el principio rector de nuestro sistema tributario es netamente el de recaudar, a costa de ser ineficiente, inequitativo y complejo. Peor que la misma evasión tributaria es el hecho mismo de evadir la responsabilidad de enfrentarla directamente.

Aparecido en Diario Gestión del 26 de agosto de 2005.

¿Cómo reducir el costo de los tributos en el Perú?

Artículo aparecido en el Portal PALESTRA de la PUCP
http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

¿Más parches al Régimen Tributario del Sector Agrario? Parte I

El día de hoy nos enteramos que acaba de constituirse una mesa de trabajo, conformada por representantes del poder ejecutivo y la SUNAT para analizar la posibilidad de que los pequeños agricultores retornen al Régimen Especial del Impuesto a la Renta (IR). Se indica que dicho grupo de trabajo analizará a profundidad el tema, debiendo buscar una solución definitiva y emitiendo un pronunciamiento oficial en un plazo máximo de 30 días.

Antes que nada cabe resaltar que en la actualidad el régimen tributario peruano está lleno de un conjunto bastante numeroso y disperso de beneficios y facilidades tributarias. No sólo aplicadas a actividades económicas, sino también con un alcance regional. En ese sentido, por ejemplo, el régimen tributario del sector agrario podría considerarse como uno de los más complejos de los actualmente vigentes. ¿Por qué? Debido a que al existir tantas normas simultáneamente vigentes, si un agente económico que participa en la actividad agraria (así como el administrador tributario) desea conocer su régimen tributario, primero debería identificar claramente no sólo el producto que produce y/o comercializa sino también en qué zona del país lo hace y qué tamaño tiene su negocio. En otras palabras, no hay un único régimen tributario en el agro, sino más bien una infinidad de regímenes resultado de la superposición indiscriminada de beneficios tributarios. El régimen tributario del agro es un conjunto de parches que han elevado la complejidad tanto para quien debe cumplir con él como para quien debe velar por su adecuado cumplimiento.

El objetivo de la referida mesa de trabajo que evaluará el retorno al régimen especial del IR no es sino el intento de retirar uno de los tantos parches existentes. Se convierte así, en una solución extremadamente parcial y que podría ocasionar más perjuicio que beneficio. La verdadera labor que debería tener ésta o cualquier mesa de trabajo debería ser el diseño de un régimen tributario para el agro como resultado de una revisión exhaustiva y profunda del régimen actual y de las características de las actividades económicas que pertenecen al agro. En ese sentido, cualquier (re) diseño de un régimen tributario especial debe en principio partir de identificar claramente sus objetivos. Aquí, en el punto de partida, es donde se encuentra la solución al problema. ¿Cuál debe ser el objetivo de un régimen tributario para el agro? Esta es la pregunta cuya respuesta puede ocasionar más de un conflicto.

Antes de plantear una respuesta cabe recordar lo siguiente. El régimen tributario (el instrumento tributario) tiene sus limitaciones como instrumento para lograr importantes objetivos a nivel de política económica. Si a pesar de saber esto, se insiste en emplear al régimen tributario como panacea de los problemas, por ejemplo, de una actividad económica, entonces es muy probable que se llegue a tener una especie de régimen tributario semejante a un “frankestein”, sin sentido. Me temo que esto es lo que le ha sucedido al actual régimen tributario del agro.

A efectos de (re)diseñar un régimen tributario especial, debe seguirse la siguiente secuencia. En primer lugar, debe identificarse los factores que causan el atraso de la actividad económica que se desea promover. En el caso particular del agro, los factores conocidos como condicionantes de su bajo desempeño son, entre otros: escasa tecnificación, gran atomización de las unidades productivas, escaso acceso a financiamiento, complejidad del sistema tributario que dificulta el cumplimiento con la norma tributaria, elevada carga tributaria que distorsiona la rentabilidad relativa de los agentes participantes en las cadenas productivas, escasa infraestructura que facilite el acceso a los mercados, falta de normas claras para el acceso al agua. En segundo lugar, de los factores señalados debe identificarse la importancia relativa del régimen tributario. En el caso en discusión, el régimen tributario parece ser uno de los tantos factores que afectan el desempeño de la actividad agraria y tal vez no necesariamente el principal problema.

¿Qué sucede cuando se quiere resolver el problema agrario recurriendo a un solo instrumento, el tributario? Pues podría llegarse a diseñar un régimen tributario tan extremo que sus beneficios se verían más que superados por los costos o en definitiva no se lograría ningún beneficio y simplemente se afectarían fuertemente las decisiones de los agentes involucrados, distorsionando, por ejemplo, sus rentabilidades relativas (ver el estudio de Escobal y Aldana respecto a los efectos distorsionantes de las exoneraciones del IGV sobre el bienestar de los productores agropecuarios), incrementando los costos de cumplimiento e induciendo a mayor incumplimiento por la elevada carga tributaria percibida. Exigir demasiado a un régimen tributario, creyéndolo la panacea es lo que nos ha llevado a tener el "frankestein tributario" que actualmente el agro tiene.

Ahora si podemos plantear el objetivo de un régimen tributario para el sector agrario. Aunque no necesariamente agradable a los oídos de algunos, consideramos que un régimen tributario para el agro debería: i) reducir los costos de cumplimiento para quienes pertenecen a dicha actividad, ii) afectar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos de las distintas cadenas productivas existentes, reduciendo al máximo la posibilidad de abuso de poder de mercado de algunos agentes (acopiadores, mayoristas) en detrimento de otros (productores, consumidores). En otras palabras, el régimen tributario no necesariamente deberá buscar frontalmente la modernización del sector o su capitalización o su mayor competitividad. Si no, deberá orientarse a ser lo más neutral posible a efectos que no interfiera negativamente en su desempeño. El otorgamiento de facilidades o beneficios tributarios que reduzca algunos costos de la actividad (reducción de aranceles, exoneraciones de impuestos) no podrán ser sostenibles en el tiempo si es que los beneficios esperados no se alcanzan.

Si lo anterior es cierto, y la compleja y multidimensional problemática del agro es más que conocida por los expertos, ¿por qué seguimos pidiéndolo milagros al régimen tributario? Creo que aquí hay un abuso de un instrumento cuyos cambios son más rápidos de realizar y parecen tener efectos más inmediatos. Atacar frontalmente a los demás factores causantes del retraso del agro requiere de mayores recursos, así como de un verdadero plan estratégico que los aborde de forma integral. El facilismo y el "cortoplacismo" una vez más vencen a las decisiones de mayor trascendencia y sostenibilidad.

Más que un parche al régimen tributario del sector agrario, se requiere rediseñar (o evaluar de forma integral) el sistema tributario nacional. ¿Por qué? pues el rediseño del régimen del agro exige evaluar sus efectos sobre el resto del régimen tributario general.

Demorando el diseño de una Reforma Tributaria

La noticia tributaria del día de hoy en el Perú son las declaraciones del "virtual" presidente de la Comisión de Economía del Congreso de la República. El Sr. Jesús Alvarado ha señalado que no respaldará una nueva reforma tributaria, pero que sí impulsaría el perfeccionamiento del sistema vigente. Asimismo, indicó que la Comisión buscará aprobar proyectos para identificar a los evasores de impuestos y para ampliar la base de contribuyentes. Además, se impulsaría la ampliación de la vigencia del ITF.

Mis comentarios serán breves y precisos. Desde una perspectiva netamente técnica, el Perú requiere una reforma tributaria de forma urgente (ver comentario del día 10 de agosto de 2005). Sin embargo, es lamentable como las decisiones del Congreso se encuentran muy lejos de su papel como órgano responsable de identificar las necesidades más apremiantes de la nación. En otras palabras, el actual Congreso (o al menos una de sus comisiones) muestra su incapacidad para independizarse de los intereses cortoplacistas de un gobierno que se encuentra a menos de 1 año de su final. Peor aún, considerando que la directiva anterior de dicha Comisión ya había encargado el planteamiento de una "reforma tributaria" a un equipo de especialistas en el tema. Lo anterior no hace sino demostrar una vez más la miopía de quienes nos gobiernan así como la capacidad de "descartar" las decisiones de quienes tuvieron anteriormente el poder de decisión.

En ese sentido, el "virtual" presidente de Comisión de Economía del Congreso le ha quitado al país (a la presente y futuras generaciones) la posibilidad de ir discutiendo el planteamiento de una reforma tributaria cuyos beneficios de largo plazo para los peruanos (nacidos y por nacer) con seguridad superarían al "beneficio" (menor pérdida) de un gobierno miope.

Finalmente, la declaración respecto a que la Comisión promovería los proyectos que busquen ampliar la base de contribuyentes, puede sonar esperanzadora. Sin embargo, consideramos que básicamente dichos proyectos estarán en la línea de extender las medidas administrativas ya conocidas como la de percepciones, detracciones y retenciones del IGV. En otras palabras, se seguiría postergando el ataque frontal a la informalidad y la evasión tributaria.

Por otro lado, cabe preguntarse, hasta qué punto la Comisión de Economía del Congreso de un gobierno que tiene un final cercano, se encuentra en la capacidad de decidir tan tajantemente sobre algo cuyo impacto recaerá básicamente sobre los próximos gobiernos. Es realmente lamentablemente darnos cuenta del poco respeto que algunos representantes del Congreso tienen para con la nación en su conjunto que trasciende a sus intereses.

La discusión respecto a la verdadera reforma tributaria debe iniciarse y los partidos políticos que intenten llegar a la presidencia deben, sin lugar a dudas, dedicar parte importante de sus Planes de Gobierno a abordar el problema fiscal de forma integral. Esta será la única forma en que podrán demostrar que han podido comprender la realidad de nuestro país.

Evaluando los méritos económicos del gobierno

Encontrándonos a menos de 1 año de la culminación de un gobierno en el Perú, es importante tener en cuenta cuál es la forma en que debe evaluarse el desempeño en materia económica de un gobierno. La mayoría señalará que son los resultados macroeconómicos (asociados a cambios en el nivel de actividad económica, empleo, consumo, inversión, entre otras variables) los que determinan el éxito o fracaso económico de un gobierno. Justamente, el énfasis colocado por el Presidente Alejandro Toledo en su último discurso de 28 de julio refleja lo dicho anteriormente. En ese sentido, su gobierno sería catalogado de exitoso en materia económica.

Permítanme proporcionar algunas pautas para discrepar de dicha calificación y proporcionar indicios que permitan a todos los ciudadanos evaluar el desempeño económico de un gobierno.

En primer lugar, es indispensable identificar cuál(es) ha(n) sido el(los) factor(es) que ha(n) impulsado el nivel de actividad económica en la economía (consumo privado, inversión (pública o privada), gasto del gobierno, exportaciones, importaciones). Una vez identificados dichos componentes, es necesario precisar si la mejora observada es resultado principalmente de: i) cambios estructurales en la economía doméstica (mejora en la productividad de los recursos productivos, aumento en la inversión privada, entre otros) y/o ii) cambios favorables en las condiciones económicas de las economías extranjeras con quienes mantenemos relaciones comerciales y/o financieras (aumento de las cotizaciones de los bienes que exportamos, mejora en el desempeño económico de los países que demandan nuestros bienes, entre otros).

De identificarse que el cambio responde a mejoras en las condiciones propias de nuestra economía, es necesario preguntarse si lo anterior es resultado de cambios legislativos o normativos del gobierno y/o es el reflejo de condiciones totalmente externas a nuestra economía.

En segundo lugar, si parte importante del mejor desempeño económico es resultado de las mejores condiciones externas, cabe hacer una pregunta adicional: ¿qué ha hecho o se encuentra haciendo el gobierno a efectos de "aminorar los efectos desfavorables" del final de la fase de expansión del "ciclo económico"[1]?

Asimismo, el comportamiento cíclico de muchas variables de nuestra economía como el Producto Bruto Interno, el empleo, los ingresos tributarios, entre otros, lleva a que nos preguntemos ¿cuánto más durará la fase de expansión del ciclo por la que se está atravesando?. Por esa razón, el papel del gobierno se vuelve aun más importante en el entorno actual de la economía peruana en que su desempeño se ha visto claramente favorecido por condiciones de las economías externas y sobre las cuales el gobierno no tiene ninguna participación.

Conclusión 1: La mejora en el desempeño económico del Perú en los últimos años se ha visto influído principalmente por las condiciones externas favorables que nos coloca en la fase de expansión del ciclo económico.

Conclusión 2: Un gobierno ha tenido un buen desempeño económico, no cuando ha aprovechado (o no entorpecido) el impacto favorable (pero transitorio) de la coyuntura internacional, sino cuando ha establecido una política explícita que proteja a la economía de las futuras condiciones desfavorables.

En ese sentido, es poco o nada lo que el gobierno ha hecho a efectos de mitigar el futuro efecto negativo del ciclo económico.

Recomendación: Enfatizar la visión de largo plazo de la política fiscal del gobierno, ordenando y fortaleciendo el proceso de formulación del Presupuesto Público. Como se ha indicado en una contribución anterior, el presupuesto público refleja una visión de tan corto plazo que deja de ser un instrumento valioso de orientación para la política económica en general que debe trascender los períodos de gobierno.

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[1] Es reconocido que al ser el Perú un país pequeño y abierto al mundo (comercial y financieramente hablando)a la economía internacional, se encuentra muy expuesto a los vaivenes favorables y desfavorables de las economías internacionales. En ese sentido, es claro que la economía peruana se caracterizará por atravesar períodos de bonanza y recesión principalmente motivados por el buen desempeño de la economía internacional y no necesariamente por factores propios o estructurales de su economía o aparato productivo. A este comportamiento recurrente se le denomina “ciclo económico”.

Un Administrador Tributario DEBE Fiscalizar

Cuenta una leyenda que hubo una vez un administrador de impuestos (no de tributos, sólo de impuestos) que de un momento a otro se vio en la necesidad imperiosa de incrementar la recaudación de los impuestos que el Rey de ese entonces había decretado como obligatorios. Recientemente la recaudación había estado reduciéndose y resultaba insuficiente para los gastos que el Reino necesitaba. Es así, que un buen día, el Rey convocó a palacio al administrador y le increpó:

- ¡Las arcas del reino están decayendo en fondos y el pueblo me pide muchas cosas! Administrador, dime, ¿qué formas tienes para lograr mayores fondos? Recuerda que si subimos las exigencias, como ya lo hicimos, aquí puede haber problemas".

- Su majestad - se apresuró a contestar el administrador- tenemos dos formas básicas de lograr el objetivo que usted tiene, pero cada forma implica costos diferentes para mi como administrador.

- La primera forma es rápida y eficaz para lograr el objetivo de su majestad de obtener más recursos hoy. No incrementamos los impuestos ni sus tasas.

El Rey admirado por la aparente facilidad de la propuesta planteada le dijo

- Suena interesante...¿sin nuevos impuestos ni elevar las tasas? ... cuéntame más...parece magia...¡dáme detalles!.

- Como le dije su majestad, lo único que debemos hacer es establecer un sistema que nos permita cobrar por adelantado los impuestos y quienes serán responsables de tamaña labor, serán en principio los mejores y más grandes pagadores. De esta manera, nos aseguramos que esos dineros sean pagados a sus arcas sin demora ni problema, como usted lo necesita. Ah!, me olvidaba. También podríamos pensar en justificar estas nuevas medidas al introducirlas en transacciones en que los súbditos no suelen cumplir correctamente. Yo los conozco, los puedo identificar.

El rey se quedó mudo. No sabía que decir. Todo sonaba tan bien, tan beneficioso y tan poco oneroso. Sacar un decreto no era nada difícil. Ya lo había hecho antes y por razones menos justificadas. Ahora había que cubrir las necesidades de gasto a toda costa. Lo pensó unos minutos y finalmente el Rey anunció:

- Hemos descubierto una forma de cubrir nuestras necesidades de gasto que no implica grandes costos y por el contrario podría "mágicamente" sostener nuestras finanzas por mucho tiempo. Administrador!, le encargo el manejo de ese sistema. Mántengame informado de los avances.

El Administrador se retiró no sin antes dar la venia correspondiente a su majestad. La reunión había sido más rápida y fácil de lo que pensaba. Él tenía otra opción bajo la manga si es que al Rey mo le gustaba la cobranza anticipada. Por suerte, -se dijo a si mismo- el Rey no me pidió más detalles del sistema ni de los costos que podrían generarse a mediano plazo ni de los límites que podría tener. Lo importante es que el sistema sería eficaz y eso era lo importante.

Transcurridos algunos decretos y algunos meses, el Rey pudo observar cómo las arcas volvían a llenarse. Se encontraba contento con su administrador de impuestos. Era el héroe de los más pobres, pero no así de los que se convirtieron en pseudo-recaudadores de impuestos. Sin embargo, el fin justificó los medios.

Ya le faltaba poco al Rey para ceder el reino a su primogénito y lo que más le importaba era pasar a la historia y así lo haría.

Sin embargo, un buen día el Rey se vio en la necesidad de seguir incrementando los recursos de sus arcas. Recordó al administador tributario y lo convocó. El administrador, confiado en los logros obtenidos con la cobranza anticipada le propuso al Rey ampliar el sistema. Todo saldría bien. Total, los resultados eran palpables y los costos eran mínimos.

El Rey escuchó atentamente, y estuvo muy dispuesto a aceptar la propuesta del administrador. Sin embargo, cerca de él se encontraba su hijo, el próximo Rey. El heredero se acercó a la reunión y pidió la palabra.

- Su majestad, permítame advertir algo sobre el sistema que pretende extender. Yo como futuro Rey me preocupo por la forma cómo obtendré los recursos en el futuro y he notado que a pesar de la mayor cobranza, sigue creciendo el número de aquellos que no cumplen y de aquellos que desaparecen al control del administrador. Realmente, no creo que esta cobranza esté aportando a identificar a esos malos súbditos y menos a generarles riesgo por su conducta que los lleve a cambiarla. No sólo eso, creo que en el fondo se está creando una idea de injusticia entre aquellos súbditos que si cumplen correctamente o al menos que hacen su esfuerzo. Creo, con el respeto que me merece su investidura, que el administrador de tributos está desvirtuando su labor. Ha dejado de ser un administrador para sólo ser un recaudador.

El heredero continuó, no sin temor de ser desheredado o algo peor. "Nadie se está preocupando por verdaderamente entender por qué no están cumpliendo los súbditos. Sólo estamos preocupados en lograr la mayor recaudación posible sin analizar con cuidado las consecuencias posibles. Veámoslo de otra forma, sí ahora buena parte de la recaudación se lograr por los esfuerzos de un grupo de súbditos quienes han invertido y destinar tiempo y recursos, por qué el administrador sigue cobrando su remuneración intacta. En nuestro reino siempre ha primado la justicia y ahora hay un grupo de súbditos que está destinando sus recursos al bien general, sin ninguna retribución de ningún tipo por parte del reino. Esto no es justo y le quita legitimidad a su majestad."

Prosiguió el heredero - "En el tema de los impuestos, no hay magia que valga, sólo trabajo arduo por comprender el incumplimiento y atacarlo frontalmente".

La emergencia de las medidas tributarias

Es fácil darse cuenta que la mayor debilidad de la política económica de éste y todos los gobiernos ha sido el ámbito fiscal. El fenómeno hiperinflacionario por el que pasó el Perú hacia fines de la década de los 90 dejío una gran enseñanza: la política monetaria debe ajustarse a fin de reducir los riesgos de generar presiones sobre los precios. Respecto a la política fiscal sólo se abordaron lo que yo llamo reformas de primera generación fiscal, es decir:

• se determinó que una política fiscal sana debía sustentarse en un presupuesto balanceado;



• se puso gran énfasis en la obtención de ingresos tributarios a fin que permitan sustentar las necesidades de gasto público (primera y única reforma tributaria del Perú en el año 1991-1993);


• se decretaron reglas fiscales de cumplimiento obligatorio por parte del gobierno central, así como de los gobiernos subnacionales (locales y regionales);


• la deuda pública (interna + externa) debe ser sostenible, es decir, debe pesar cada vez menos como porcentaje del PBI.

Lo señalado líneas arriba logró importantes resultados como primera parte de una reforma fiscal (la presión tributaria se incrementó hasta mediados de los 90). Sin embargo, y principalmente en el tema tributario y presupuestario, se dejaron de lado algunos cambios cuyos efectos negativos se están sintiendo ahora cada vez más.

Por el lado tributario, la mejora en la presión tributaria observada a inicios de los 90 resultó de la aplicación de un régimen de fiscalización del Impuesto General a las Ventas que hasta ese momento había sido casi inexistente. En ese sentido, la generación de riesgo, la mayor cobertura de contribuyentes fiscalizados y la utilización de tecnología para procesamiento de información (apoyados en la obtención de información declarada por los contribuyentes respecto de sus obligaciones tributarias) coadyuvó a la mejora en la recaudación observada.

Sin embargo, y todo administrador tributario debe reconocerlo, los contribuyentes reaccionan más rápido y mejor a cualquier estrategia de fiscalización implementada. Esto obliga a que se deba afinar permanentemente la metodología de fiscalización de tributos. No sólo extendiendo la cobertura a más contribuyentes, sino: i) mejorando la selección de contribuyentes con elevado riesgo de incumplimiento; y ii) compenetrándose en el conocimiento de la forma de operar de cada tipo de contribuyente, dependiendo del impuesto, su tamaño así como del sector o actividad económica en la que se desenvuelve.

Ha sido claro que, tarde o temprano, la debilidad en este campo de la gestión de fiscalización, debía reflejarse en una caída en el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, que se ha tenido que cubrir vía medidas administrativas de cobro anticipado de impuestos como el IGV. En otras palabras, la raíz del problema, el incumplimiento tributario, no se ha atacado correctamente. Por el contrario, lo único que está sucediendo es que el Administrador Tributario traslada el costo de administrar tributos parcialmente a los contribuyentes, incrementando los costos de cumplimiento a cambio de ninguna retribución. El mayor daño de continuar creyendo que en recaudación de impuestos no importa el medio, sino el fin, es que a la larga se pierde la orientación de cuál es la verdadera solución del problema.

Es realmente preocupante que la política tributaria esté siguiendo este camino. Lo único que se está haciendo es postergar una solución. Pongamoslo de la siguiente manera, la bonanza que en erste momento están viviendo las cuentas fiscales implica también bonanza para el presupuesto del Administrador Tributario. Lo más saludable que podría hacer es destinar buena parte de dicha mejora a inversión. La mejor inversión de un administrador tributario es hacia la gestión de fiscalización. No sólo a acontratar más auditores o a ampliar la fiscalización a un mayor número de medianos contribuyentes sino a mejorar la calidad del trabajo de fiscalización. En este sentido, calidad es mejor que cantidad.

Realmente consideramos que se está viviendo una situación de descontrol tributario que no le hace nada bien a nuestro sistema. Debemos recordar que el sistema tributario NO es del gobierno, es del Estado, parte importante del cual somos todos los ciudadanos y el sector empresarial. No debe permitirse ultrajar de esta manera la fuente de recursos que sustentará (y afectará) no sólo a este generación sino a las futuras.

En Tributación: Lo barato sale caro

Artículo referido a lo costoso que puede resultar a la larga, el recurrir a la recaudación fácil y tercerizada. Aunque escrito en el año 2004, con las necesidades de mayor recaudación recomiendo su lectura.

Aparecido en: Revista Business 2004.
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La recaudación tributaria se incrementó, en términos reales, en 11.6% el año 2003. Para saber qué tan bueno ha sido este incremento debemos recordar que un incremento de recaudación puede tener dos orígenes: i) cambios en parámetros relevantes de la estructura impositiva (la tasa del impuesto es uno de ellos) y/o ii) aumento en la base tributaria.

La base tributaria es el universo de actividades, realizadas por agentes económicos, que se encuentran afectas a algún impuesto; sean estas transacciones de venta, compra, rentas percibidas, propiedades, etc.

Aunque la base tributaria está constituida por transacciones y no por quienes las realizan, éstos últimos son quienes deben declararlas y cumplir con sus obligaciones como contribuyentes o responsables. Por tal motivo, cuantitativamente, la base tributaria es equivalente al número de contribuyentes que se encuentran inscritos ante la administración tributaria (AT). En ese sentido, la ampliación de la base tributaria implicaría identificar agentes económicos que encubren parcial o totalmente operaciones y que por tanto, reducen sus obligaciones tributarias. Cualitativamente, la ampliación de la base tributaria implicaría el lograr que aquellos que la AT ya conoce (inscritos) declaren con mayor veracidad sus operaciones o ingresos[1].

Para hacer la discusión más sencilla, se puede simplificar lo señalado líneas arriba, señalando que la recaudación depende principalmente de dos factores: base tributaria y tasa de impuesto. De esta forma, suena razonable que en la búsqueda de incrementos en la recaudación se eleven ambos en alguna medida.

Sin embargo, algo que los hacedores de política tributaria y la AT saben bien es que la contribución potencial de cada uno de estos factores tiene un límite natural, con distintos plazos para que se sientan sus efectos en la recaudación. Por ejemplo, el aumento de las tasas de impuesto y la creación de nuevos es relativamente sencillo de lograr (a través de ley, decreto legislativo o decreto supremo) y tiene un efecto rápido como lo demuestra los efectos del aumento de 1 punto porcentual en el IGV y los aumentos de tasas del ISC ocurridos durante el año 2003. Por otro lado, ampliar la base tributaria es un proceso que toma tiempo lograr así como para sentir sus efectos sobre la recaudación.

Sin embargo, algo que debe tenerse en cuenta es que el aumento de la base tributaria una vez logrado tiene mayor probabilidad de asegurar incrementos sostenidos en la recaudación. Esto no sucede con los aumentos en las tasas de impuestos (o creación de nuevos impuestos) que aumentan la carga tributaria, generando descontento, mayor percepción de trato inequitativo del sistema, induciendo a la búsqueda de formas de evasión o elusión, y demás actividades que a la larga incidirán negativamente sobre el cumplimiento tributario.

Es sabido que, la urgencia fiscal del gobierno, le obliga a recurrir a la forma más efectiva (efecto inmediato) y rápida (vía Decreto Supremo o Decreto Legislativo) de lograr mayor recaudación. Sin embargo, el MEF y la SUNAT deben tener ya en su agenda de corto plazo, la implementación de estrategias para incrementar la base tributaria de forma sostenida.

El empleo de cruces con información de buena calidad, de fuentes fidedignas y novedosas, es una herramienta vital en la búsqueda de ampliar la base tributaria. El análisis de modalidades de evasión y elusión tributaria específica por sector económico es también muy importante. La reducción de exoneraciones y beneficios tributarios es otra forma de ampliar la base tributaria, que podría tener un efecto rápido sobre la recaudación, pero que por motivos desconocidos (políticos) se prefiere no discutir.

Es importante que la AT, tanto dentro de su portal como a través de los medios de comunicación, mantenga informada a la ciudadanía respecto a las acciones dirigidas directamente a incrementar la base tributaria así como sus resultados cuantificables. Por otro lado, aunque puede ser difícil deslindar los factores que explican incrementos en la recaudación (aumentos en la tasa, aumentos en la base, aumentos en la actividad productiva, entre otros), debe hacerse un esfuerzo por emplear herramientas científicas rigurosas, para aprovechar la información que actualmente posee la AT y que sirva para tomar decisiones orientadas. Ejemplos de países que aprovechan al máximo su información apoyando la investigación conjunta con universidades y centros de investigación son Estados Unidos, Canadá y sin ir muy lejos, Chile. No se requiere necesariamente más información sino aprovechar mejor la que se tiene.

Como se ha señalado, el incremento en las tasas de impuesto y el cobro anticipado de éstos es aparentemente la manera más rápida de aumentar la recaudación en el corto plazo. Sin embargo, mientras estos aumentos se den sobre una base tributaria no ampliada, la percepción de una mayor carga tributaria desalentará paulatinamente el cumplimiento tributario voluntario de los contribuyentes, reduciendo la base tributaria e incrementando aún más la carga tributaria efectiva; se genera un círculo vicioso de incumplimiento nada deseable. En tributación, también, lo barato, sale caro.

[1] Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el centrarse en cambios cuantitativos de la base tributaria genera el problema que suele ser difícil identificar qué parte del aumento de contribuyentes inscritos se debió a detección de incumplidos y qué parte a la inscripción de realmente nuevos contribuyentes.

Al Presupuesto Público NO se le respeta

Diversas instituciones públicas en el Perú han sufrido una lamentable pérdida de credibilidad y respeto en los últimos años. Sin embargo, una que considero importantísima es la institución del Presupuesto del Sector Público, una de las leyes más importantes que debe enmarcan los límites y prioridades de un gobierno. Dicho presupuesto es la representación cuantitativa de los principios, objetivos y metas de un gobierno. Sus fundamentos reflejarán, no sólo las prioridades que el gobierno respecto a la prestación de servicios y sus criterios de redistribución de ingresos, sino también la forma cómo se ha “decidido” obtener los recursos necesarios para cubrir dichas necesidades. En este sentido, el presupuesto público “debe” reflejar un conjunto coherente de políticas económicas, que establezcan las condiciones esenciales para el logro del crecimiento con equidad.

Sin embargo, son numerosos los ejemplos que el gobierno ha dado de cambios al presupuesto “a mitad del camino”: elevación del IGV de 16% a 17%; creación del ITF; creación del ITAN, ajustes presupuestales para cubrir demandas de aumentos salariales “no presupuestadas”; créditos suplementarios para financiar posibles nuevos programas de “apoyo social”, entre otros. ¿Qué mensaje transmite el gobierno respecto a su política fiscal? Primero, que no existe una planificación integral que persiga el logro de objetivos económicos y sociales precisos o al menos que no es posible respetar lo programado. Segundo, que el presupuesto público es sólo una “referencia” para su política económica. Finalmente, enseña a toda la población (votante y no votante) que las leyes pueden cambiarse cuando es necesario luego de aprobadas; la cultura de la improvisación se transmite muy rápidamente a todas las instancias de la vida.
Por otro lado, la evaluación del programa de subsidios directos que el gobierno viene aplicando en una fase piloto (creado el 6 de abril de 2005 por D.S. No. 032-2005-PCM y denominado Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres, ex-ProPerú, ahora JUNTOS) resalta una debilidad adicional referida al diseño del presupuesto del sector público. Refleja un desconocimiento respecto a la forma cómo se evalúa la conveniencia de realizar un mayor gasto público (el cual requiere una priorización debido a las grandes necesidades del país).
Si se les pregunta a los técnicos que se encuentran evaluando el referido programa de apoyo social, respecto a su costo, es probable que la respuesta esté referida al valor total de los recursos empleados (gastados) en la ejecución de dicho programa, esto equivaldría a US $ 100 millones en su primera etapa.

Sin embargo, el verdadero “costo” de un mayor gasto público no sólo depende de cuánto se desembolsa para su operación, sino de con qué recursos se cubre. El costo adicional de un mayor gasto público debe considerar los costos generados por la obtención del recurso con el cual se financiará. En ese sentido, cada fuente de recursos conlleva un costo “social” diferente. Por ejemplo, si el financiamiento es a través de un nuevo impuesto o la elevación de la tasas de uno ya existente, los costos asociados son el resultado de las distorsiones que provoca la mayor carga tributaria sobre las decisiones económicas de los contribuyentes (menor ahorro, menor consumo, búsqueda de formas de eludir el impuesto, mayor preferencia por circulante, etc.). En este sentido, la conveniencia de llevar adelante un mayor gasto social deberá comparar sus aparentes beneficios adicionales versus los costos adicionales por la necesidad de mayor financiamiento (mayor carga tributaria presente y futura, mayor endeudamiento futuro, reducción de otros gastos prioritarios, etc.).

Lamentablemente, el momento no ha sido el más oportuno para proponer la implementación del referido programa de apoyo social. El hecho de ser un año pre-electoral, no sólo le hace aparecer como una estrategia de “clientelismo político” sino también han surgido presiones de diversos sectores reclamando el cumplimiento de promesas específicas y de diversas nivelaciones, poniendo presión por mayores incrementos salariales “no presupuestados”.

Finalmente, la actual evaluación del programa referido debe llevar a sus diseñadores a sopesar el costo marginal de disponer de dichos recursos públicos versus los beneficios que se obtendrían. Hay que reconocer que esta evaluación puede ser más difícil por el lado de los beneficios pues estos no son fácilmente observables en el corto plazo. Sin embargo, la sugerencia es que toda evaluación de ajustes o creación de programas de gasto público, conlleve una evaluación precisa de sus beneficios y costos marginales, yendo más allá del costo explícito asociado e incorporando una noción de costo de oportunidad económico.

Por lo visto, en los últimos años lo “no presupuestado” se convierte en una norma más que en la excepción. El respeto a la importancia del presupuesto debe recuperarse en breve plazo para así propiciar las bases de una sólida y sostenible política fiscal no para un gobierno sino para todos los peruanos, más aun por los que están por nacer.