Reduciendo los costos de cumplimiento tributario

Es ahora bastante frecuente escuchar al administrador tributario y a los expertos en los temas tributarios, que, como parte de una estrategia de mejora del sistema tributario, es indispensable reducir los costos de cumplimiento tributario. Esto, en si mismo, es muy bueno. Si uno revisa la Declaración de Principios de Política Fiscal (parte del MMM 2012-2014) aprobada por el MEF se afirma que es necesario profundizar el principio de simplicidad; esto se logra en parte, reduciendo los costos de cumplimiento tributario. Sin embargo, plantearlo como un objetivo es insuficiente considerando que el logro de un objetivo debe ser posible de ser medido indiscutiblemente. Si hace años se viene buscando reducir los costos de cumplimiento tributario, ¿ya se ha logrado? ¿En cuánto se han reducido? ¿Quiénes han sido los más beneficiados por esa reducción? ¿En qué dirección debe continuarse esa reducción? Mi humilde conocimiento me dice que no podemos contestar a ninguna de esas interrogantes. Eso nos obliga a tomar un paso adicional a solo “declarar” la reducción de los costos; debemos tener claridad respecto a cuánto es el nivel de dichos costos, en términos generales, por tributo, de acuerdo al tamaño del contribuyente, etc. Esa medición es inexistente. Por lo tanto, lo más adecuado sería dejar de propugnar la reducción de los costos de cumplimiento hasta que se tenga una real medición de su magnitud y perjuicio.

Han transcurrido ya casi 7 años desde que se inició la discusión de los costos de cumplimiento en el Perú (con la implementación del ITF) y ese hecho fue importante en la discusión de la política tributaria. Sin embargo, a la fecha ha perdido impacto pues no se ha tomado seriamente el tema; viene sonando a moda o a algo que suena correcto decirse pero de lo cual los responsables no están del todo convencidos. Cuando se trata el tema de la promoción de las MYPEs una vez más surge la necesidad de reducir los costos de cumplir, pero nada en concreto se realiza para saber si se han reducido realmente.

La Declaración de Principios de Política Fiscal del MMM 2012-2014 señala que debemos continuar en la senda de privilegiar el principio de simplicidad en el diseño del Sistema Tributario así como los demás principios de una política tributaria adecuada (suficiencia, equidad y eficiencia). Sin embargo, más que una ciencia, lograr dicho cumplimiento es un arte cuya práctica no tenemos.

¿Cómo se miden los costos de cumplimiento tributario? Existen diversas metodologías para ello, pero en definitiva requiere un esfuerzo del administrador tributario de aprovechar al máximo la información con la que cuenta y acercarse a los contribuyentes en aras de lograr mediciones precisas de dichos costos; quien medirá los costos será el mismo contribuyente pero basados en una metodología clara y estadísticamente probada. Este interés del administrador, abiertamente demostrado a los contribuyentes será una muy buena señal del interés que tiene en la reducción de dichos costos.

Finalmente, debe quedar claro que la simplicidad no sólo requiere de una reducción de los costos de cumplimiento sino del total de los costos operativos del sistema tributario, es decir, incluyendo los costos de administrar el sistema  tributario. La medición de los costos de administración es una consecuencia directa de la aplicación de la metodología de Presupuesto por Resultados pues resulta de analizar los procesos del administrador tributario orientados hacia el logro de resultados concretos en materia de ampliación de base tributaria, por ejemplo. Aplicándose esta metodología se podrá contar con una medición más precisa de los costos de administración tributaria.

De esta forma, una vez medidos los costos operativos (de cumplimiento y de administración) del sistema tributario deben darse a conocer a la colectividad y cualquier iniciativa legislativa en materia tributaria debería indicar en su evaluación beneficio-costo, en cuánto estaría afectando los costos operativos del sistema tributario. Esta es la única forma en que se demostraría la seriedad del objetivo de simplicidad y de reducción de los costos de cumplimiento tributario. Mientras tanto debemos dejar de sólo declarar su reducción y tomar acciones concretas. Más valen las acciones que las palabras también en política tributaria.

¿Que el Estado no sepa cómo gastar justifica que se reduzcan los impuestos?

Hoy acabo de leer un comentario en el Diario El Comercio el cual asevera casi atrevidamente que "Si el Estado no sabe qué hacer con el dinero que le entregamos, ¿no es lícito pensar que mejor sería que seamos los ciudadanos quienes dispongamos de esos soles extra, más aun si nos los quitan a través de tributos que todos, sin excepción, califican de inapropiados?".

He decidio efectuar este comentario después de muchos meses, en los cuales no he dejado de repesensar los temas tributarios, por lo tan directo y simple de la referida afirmación. Analicemos.

¿No saber en qué gastar los recursos es justificación para reducir los tributos? Es claro que la política tributaria, en especial la estructura tributaria, debe responder no sólo a la evolución de los ingresos tributarios sino también a las decisiones de gasto y de endeudamiento (o digamos mejor, de pago de deuda). En ese sentido, las decisiones respecto a generar más ingresos tributarios debe responder a la necesidad de gastar mas en el mediano y largo plazo.

Definitivamente aquí el gobierno erró en efectuar su evaluación fiscal intertemporal:
- Buena parte de las necesidad de gasto adicionales desde el año 2003 han representado incrementos permanente de gasto (gasto de remuneraciones), es decir, que dificilmente se reducirán rápidamente o al menos serán políticamente difícil de reducir.

- Los mayores ingresos tributarios del último año no sólo respondieron a las mayores tasas o mayores tributos o nuevas y alternativas formas de recaudación anticipada, sino al extremadamente favorable situación económica de las empresas favorecidas por el boom de precios de materias primas (empresas exportadoras de metales).

- En suma: Los gastos se han incrementado, y estos vienen siendo cubiertos con una mayor recaudación con tributos denominados "temporales" (creo que más por encubrir una debilidad estructural del sistema tributario o de su administración-tema de otro comentario) y con una mayor recaudación "temporal" por las mayores exportaciones y sus efectos colaterales sobre otros sectores.

- En otras palabras: Decidir reducir o eliminar los tributos temporales no es tan fácil en esta situación en la que los gastos permanecerán pero los ingresos adicionales se irán reduciendo paulatinamente (el boom exportador no será permanente).

Es claro también que un crecimiento económico importante (7% anualizado es una buena señal), pero lo será mejor si se convierte en una tasa de crecimiento en un promedio móvil, es decir, un crecimiento que se repite trimestre a trimestre. ¿Se podrá seguir creciéndose así en forma permanente una vez que el comportamiento favorable de la minería se revierta o al menos vuelva a su normalidad pre-boom?

El gobierno no puede lamentablemente pensar en reducir o eliminar tributos por más antitécnicos que sean, sin antes evaluar conscientemente la perspectiva de mediano y largo plazo de la economía, considerando diversos escenarios externos principalmente. Hacerlo sería muy irreponsable.

No saber en qué gastar, o no saber gastar no son justificaciones para eliminar tributos. Las únicas justificaciones son las mismas que explican su aparición. Yo podría decir, que no se trata solo de gasto corriente, Chile aprendió a acumular superavits fiscales para adelantar pagos de deuda o destinarlos a gasto de inversión, que son, por naturaleza más productivos que los gastos corrientes. Difícilmente un país con caso 50% de pobres puede estar de acuerdo en una afirmación como "es un Estado que no sabe en qué gastar". Se sabe en que gastar, lo que se está aprendiendo es a mejor gastar para ver resultados; lograr más con menos es esencial en esta actual coyuntura fiscal. Pues no se sabe bien qué sucederá en el futuro. Todo lo que sube tiende a bajar y esto es también cierto en recaudación tributaria.

El gobierno debiera aprender que muchos aumentos de presión tributaria sucedidos anteriormente no fueron sostenibles. Identificar la forma de hacerlas sostenible es la labor del diseñador tributario y de su administrador tributario. Las soluciones sostenibles son las que más trabajo exigen pero cuyos efectos perdurarán mas, reduciendo el trabajo posterior y recién, pudiendo generar espacio para reformas tributarias más proinversión (¿alguien dijo flat tax? - será otro comentario).
No sigamos promoviendo movimientos pro reducción de impuestos sin un claro sustento o al menos sin expresarlo claramente. Ayudemos a reevaluar el sistema tributario a la luz de los cambios en la economía nacional y mundial y en la visión de país y su inserción en este nuevo mundo.

¿Qué tan fácil es hacer una "reforma tributaria"?

La facilidad a que hace referencia el título no tiene que ver con la facilidad para promulgar cambios legislativos al sistema tributario. Este será un comentario breve de un tema crucial que exige una mayor discusión.

La mayor o menos facilidad para efectuar una "reforma tributaria" tiene que ver con todos los demás aspectos (no tributarios) a tomar en cuenta al rediseñar un sistema tributario. A continuación, algunas afirmaciones que la evidencia ha sabido demostrar como válidas:

• Un ajuste tributario debe darse buscando la posterior estabilidad del sistema tributario en un mediano y largo plazo, es decir, que no se den posteriores ajustes.
• Ninguna ajuste tributario puede darse, menos aún reformas tributarias, sin establecer las condiciones necesarias para que se asegure la sostenibilidad fiscal.
• Las fuentes de recursos tributarios se verán afectadas por las características del gasto público. En ese sentido, es indispensable establacer los candados institucionales necesarios para una ejecución eficiente del gasto público.
• Las medidas de austeridad no son condiciones que aseguren la eficiencia del gasto público. Se hace necesario establecer no sólo límites al gasto, sino también prácticas presupuestales (programación, formulación, ejecución y evaluación) que se orienten hacia una gestión por resultados, e idealmente hacia un presupuesto por resultados.
• Los costos de mayores gastos deben reconocerse en los efectos perniciosos de alterar el sistema tributario necesarios para financiar dichos mayores gastos (mayores distorsiones po incrementos de tasas de impuestos y/o creación de nuevos impuestos, pérdida de credibilidad al mantener impuestos transitorios más allá de su vigencia inicial, menor simplicidad al crear regímenes tributarios especiales, etc.).

En resumen, llevar adelante una reforma tributaria "exitosa" exige comprender que las fuentes generadoras de recursos tributarios no pueden desligarse de las características, condiciones y debilidades del gasto público.

Hacia fines de año, el Ministro de Economía estaría presentando el resultado de la evaluación del sistema tributario peruano a fin de proponer necesarios ajustes (una reforma tributaria como le ha denominado). Simultáneamente, sería indispensable que el Ministro defina claramente los candados institucionales para el gasto público y las condiciones necesarias para conducirlo hacia una ejecución basada en resultados, así como la política de endeudamiento.

Considerando que el Presupuesto Público 2007 está en plena fase de Formulación, es el momento indicado para ir introduciendo aspectos importantes en el presupuesto que lo orienten hacia la evaluación via indicadores de resultados. De no lograrse ésto, tendría que esperarse 12 meses más para orientar el Presupuesto hacia una gestión más eficiente del gasto público.

No reconocer la doble cara de la moneda del ámbito fiscal, podría llevar inexorablemente a que los agentes económicos pierdan credibilidad en la politica tributaria del país, generándose la indeseable inestabilidad en el ámbito fiscal.

Los costos de cumplimiento en el sistema tributario

Hay un elemento indispensable que se debe tomar en cuenta para cualquier reforma tributaria: los costos del sistema tributario. No basta solo con lograr mayores ingresos para el gobierno, debemos buscar simplificar el sistema, pero ya no mediante una reducción del número de impuestos, sino a través de la disminución de los costos de quien los administra y de quien debe pagarlos.

Pagar impuestos es de por sí un dolor de cabeza. Pero llegar a comprender qué declarar y cómo pagar, qué deducciones nos corresponden y determinar cómo nos afectan los nuevos tributos, eso sí que puede ser motivo de largas sesiones con el psiquiatra. Este suplicio tiene un nombre.

Los costos de cumplimiento son aquellos en los que incurren los contribuyentes (personas y empresas) por el solo hecho de tener que cumplir con las normas tributarias. Algunos de sus principales componentes son: preparación de información para el cumplimiento de las obligaciones (principalmente para declaración y pago de impuestos); contratación de contador o especialista tributario; tiempo destinado a hacer colas y realizar consultas; adquisición de equipo informático; mantenimiento de registros contables; entendimiento de la norma tributaria, entre otros.

El problema es que usualmente estos costos están "escondidos" y pasan desapercibidos de la discusión de política y administración tributaria. Básicamente, cualquier disposición legal o administrativa que establezca obligaciones tributarias puede tener efectos negativos sobre los costos de cumplimiento (la creación de un nuevo impuesto, nuevas exigencias de la administración que originen que los contribuyentes tengan que incurrir en costos para cumplirlas, el nombramiento de contribuyentes como agentes de retención, etc.).

Otra característica crucial es que por lo general se busca la reducción de los costos de administrar tributos a través del aumento de los costos de cumplir con ellos. Es decir, se genera una reasignación en detrimento de los contribuyentes. Un claro ejemplo son las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria (retenciones, percepciones y detracciones del IGV) que vienen implicando la tercerización de buena parte de la recaudación del IGV (en lo que va del año ya representan el 42% del total recaudado por IGV interno), y, por lo cual la administración aun percibe la misma comisión.

Un aspecto que también incide negativamente sobre los costos operativos son los constantes cambios en la legislación tributaria, los cuales elevan los costos de ajuste a las nuevas exigencias. Asimismo, el elevado número de regímenes tributarios especiales dificulta el control de la administración y el entendimiento de la norma de parte del contribuyente.

Es importante resaltar que la carga de los costos de cumplimiento recae mucho más sobre las empresas más pequeñas que sobre las más grandes y, en general, sobre las personas naturales más que sobre las empresas de cualquier tamaño, induciendo a que el sistema tributario se perciba más regresivo de como se ha diseñado.

Como se observa en la Tabla 1, los costos de cumplimiento en países desarrollados han tenido niveles elevados que los ha llevado a implantar medidas para su paulatina reducción. Una de ellas es la obligación que cualquier ajuste al sistema establezca el impacto que tendría sobre el nivel de los costos de cumplimiento tributario.

Por otro lado, el uso de Internet en el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile (enmarcado dentro del concepto general de gobierno electrónico), es visto como una opción que está reduciendo los costos operativos del sistema tributario, en especial en los casos de la llamada Operación Renta y la emisión de documentos electrónicos (Tabla 2).

A pesar de no contar con estimaciones de los costos de cumplimiento para el Perú, tomando en cuenta la experiencia de Chile así como la de países desarrollados, es posible deducir que la magnitud de los costos de cumplimiento debe ser considerable por la extrema prioridad que tiene el incremento de la recaudación.

¿Qué hacer en el Perú?

Muchos países exitosos en el diseño de sus sistemas tributarios reconocen que una mayor simplicidad conlleva, principalmente, a mayores incentivos para participar de él, lo cual se traduce en menor informalidad y un menor nivel de incumplimiento. Esta simplicidad debe medirse tanto desde la perspectiva de quién lo administra (costos de administración) como de quién debe cumplirlo (costos de cumplimiento). El objetivo de una política tributaria debería ser no incrementar (idealmente reducir) la suma de ambos, llamados costos operativos del sistema tributario.

Lamentablemente, en el caso peruano se ha priorizado la mayor recaudación a costa de complejidad, mayores distorsiones y menor equidad (incremento del IGV al 19%, creación del ITF, las detracciones del IGV, etc.), generando percepciones que no favorecen el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Una segunda fase de simplificcación del sistema tributario (la primera se dio a inicios de los 90) debe enfocarse en reducir los costos operativos. Reconocer la importancia de evaluar y reducir los costos de cumplimiento es un elemento indispensable de cualquier reforma tributaria.

Las medidas tributarias (principalmente aquellas denominadas administrativas) deberían justificarse solo si contribuyen a incrementar los ingresos tributarios vía un aumento verificable de la base tributaria, descontando los costos en los que se debe incurrir para administrar y cumplirlas. Una discusión más abierta del tema que saque a la luz esos costos ocultos es un primer paso importante, tanto como la mejora de la eficiencia en la distribución de los recursos.

Aparecido en el diario El Comercio de Lima, Perú el día 10 de septiembre de 2005

Un artículo complementario al aquí publicado apareció en el Portal PALESTRA de la PUCP http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=133

Pautas para llevar a cabo una "reforma tributaria"

Recientes declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas del Perú (Dr. Luis Carranza) se han dirigido a señalar que el MEF realizará una evaluación integral del Sistema Tributario Peruano a fin de proponer una "reforma tributaria" para fines del presente año.

En vista de la importancia de este tema y a su casi persistente recurrencia por parte de todos los gobiernos, considero necesario comprender la noción de consenso en la definición de la política tributaria del Perú. En ese sentido, invito a los interesados a leer el artículo adjunto en el cual se trata el tema del Pacto Fiscal como plataforma de definición de una verdadera reforma tributaria.

Artículo aparecido en la Revista Punto de Equilibrio de la Universidad del Pacífico (Año 14 - Número 87 - Febrero 2005).

Diversos esfuerzos se han desarrollado persiguiendo la tan esquiva reforma tributaria. Sin embargo, a la fecha no parece haberse logrado importantes avances. El Perú está aun a la espera del diseño de una tan necesitada reforma tributaria que resulte del consenso entre los actores sociales involucrados en la obtención de recursos así como en su asignación. La noción de pacto fiscal cobra revitalizada importancia en este contexto.

Cabe mencionar que el estudio de las condiciones para el referido Pacto y los fundamentos claves de una reforma tributaria para el Perú es parte de una investigación que me encuentro desarrollando.

Los ingresos, las remuneraciones y el empleo público en el Perú

Si hasta el momento no ha oído hablar de la URSP, las remuneraciones de los Congresistas de la República, los Gastos Operativos y los Gastos de Instalación, probablemente pertenezca a otro mundo. Uno de los principales compromisos del nuevo gobierno aprista en el Perú ha sido el de instaurar la austeridad en el Sector Público.

¿Cuáles han sido hasta el momento la señales de dicha austeridad? Todo comenzó cuando algunas Comisiones de Transferencias (como la que se encargó de la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM, así como la de algunos otros sectores), identificaron la existencia de excesivos gastos por concepto de consultorías y/o asesorías en muchos Ministerios y Entidades Públicas. ¿Qué fue lo extraño de este descubrimiento? Aparentemente se “descubrió” que a través de estas modalidades de contratación se habría estado contratando personal para realizar labores cuasi-permanentes en algunos casos. ¿Cuál sería la razón para contratar personal bajo estos extraños esquemas de contratación, cuya naturaleza es solo temporal? La razón fundamental era (y seguirá siendo) la imposibilidad de contratar nuevo personal bajo los regímenes laborales existentes en el Sector Público (régimen público del D. Leg. 276 y el régimen privado del D.leg. 728). Ante esta imposibilidad y existiendo la necesidad de realizar actividades, muchas veces de índole permanente, muchos organismos y entidades públicas recurrieron a la contratación de personal bajo modalidades contractuales que por lo general se asocia a la adquisición de servicios de consultoría. Aparecen de esta forma los denominados servicios no personales (SNPs).

Por otro lado, otro aparente descubrimiento fue la gran disparidad en los niveles de ingreso del personal en el Sector Público. ¿Por qué tendría que existir esta disparidad? Razones son diversas, pero se requiere conocer la denominada carrera pública. A continuación un breve resumen de esta “carrera”:

En el sector público coexisten diversas carreras públicas. Aquella de los servidores públicos es la denominada carrera administrativa. El personal que pertenece a esta carrera administrativa lo puede hacer bajo dos regímenes laborales; el régimen laboral público (D. Leg. 276) o el régimen laboral privado (D. Leg. 728).

Adicionalmente a la carrera del personal administrativo, existen las denominadas carreras especiales: magisterio, magistrados (incluye a los fiscales), diplomáticos, docentes universitarios, médicos y otros profesionales de la salud, personal de las Fuerzas Armadas y Policiales.

Cada carrera pública (la administrativa y las especiales) cuentan no solo con un dispositivo legal que establece, entre otras cosas, las condiciones para pertenecer a la carrera, ascenso, grupos y niveles ocupacionales, sino también cuentan con disposiciones referidas a su esquema remunerativo.

El esquema remunerativo de cada carrera especial es muy diferente entre ellas pues responde a sus propias características.

La necesidad de incrementar los ingresos del personal del Sector Público bajo el régimen del D. Leg. 276 y de las carreras especiales (nótese que no he usado el término remuneración), ha obligado a la aparición de una gama amplia de conceptos denominados “no remunerativos”, es decir, con parte del “ingreso” del trabajador, pero no son base de cálculo para pensiones, ni se les aplica los descuentos (Impuesto a la Renta) o aportes de Ley (aporte al ESSALUD). Con estos conceptos se lograba el objetivo de incrementar los ingresos pero sin generar presiones mayores sobre el Presupuesto Público.

Pero a la vez se generaba un problema, una gran dispersión de ingresos no sólo entre carreras públicas, sino también, entre personal de la misma carrera pero que labora en distintas entidades públicas.

Los Gastos Operativos, tan conocidos como parte de los ingresos de los Congresistas de la República, son parte de estos conceptos no remunerativos existentes en el Sector Público. Cabe mencionar que el concepto de Gastos Operativos lo tienen también los Magistrados del Poder Judicial y los Fiscales del Ministerio Público.

Una revisión de la legislación de los últimos 5 años en relación a incrementos de ingresos permite notar la gran imaginación en la creación de estos conceptos no remunerativos (en otra nota describiremos los principales conceptos no remunerativos del personal del Sector Público peruano).

Buscando resolver parte de las disparidades en los ingresos del personal del Sector Público, el Congreso promulgó en el año 2004, la Ley Nº 28212 (conocida como Ley Pease). Esta Ley establecía dos

El Recurso Humano en el Sector Público

Después de casi 4 meses de ausencia de esta página, deseo reiniciar esta nueva etapa del blog, orientando mis comentarios hacia el Sector Público. En especial, deseo revisar las propuestas de los candidatos a la Presidencia en relación a este tan importante sector de la economía, así como identificar los puntos importantes de cualquier política dirigida hacia dicho sector.

Este comentario será breve pero espero contundente.

Hay dos grandes sector en la economía, el sector privado y el sector público. Ambos son importantes cuando se trata de generar oportunidades para el crecimiento y el desarrollo sostenido. Cualquier abandono de uno de ellos, no permitirá lograr el potencial de crecimiento de una economía. Es sabido por la mayoría de la población que el sector privado viene siendo el principal motor del crecimiento observado en los últimos años en el Perú. Lo anterior, reconociendo que buena parte del estímulo proviene de una coyuntura internacional favorable que muy bien pudiera revertirse en algun momento. ¿Cómo se sientan las bases para un desarrollo sostenido y más equitativo?

Claramente, hay evidencia que demuestra que la efectividad y eficiencia del Sector Público es un factor importantísimo para alcanzar dicho, hasta ahora, esquivo objetivo. En ese sentido, cabe preguntarse, ¿se han llevado a cabo esfuerzos para mejorar la calidad del Sector Público? Muchos dirán que sí. Sin embargo, antes de ser capaces de aventurar una respuesta, es necesario comprender cabalmente el alcance de una reforma de este tipo.

Para ser más directo. Lograr un crecimiento más cercano a nuestro potencial y mantenerlo en el tiempo a fin de asegurar cada vez una mejor redistribución sólo será posible si se acomete una verdadera Reforma del Estado, no sólo una reducción de las remuneraciones del Sector Público, ojo; una REFORMA.

Cualquier intento de alterar las condiciones del Sector Público de forma parcial - remuneraciones, tamaño, etc. - no hará más que demorar una necesaria reforma que será más difícil de lograr una vez que el gobierno ya inició sus actividades.

La verdadera Reforma del Estado debe involucrar una visión del papel del Estado ideal para el Perú (no para los países desarrollados, no para otros países en desarrollo), las características propias del empleo del Sector Público y del Sector Privado, entre otros aspectos. Como se puede apreciar la Reforma del Estado Peruano deberá reflejar las características propias del país y no recetas rigidas de otras realidades, a no ser que primero pasen por una evaluación exhaustiva de su posible impacto en el caso peruano.

Para ir terminando. El próximo gobierno debe tener una propuesta concreta y realizable de Reforma del Estado. No se debe perder más tiempo. ¿Podrán los candidatos proponer algo realizable respecto a este tema? Esperemos que si, aun cuando lo usual en los candidatos es proponer alternativas que no resultan de una evaluación de factibilidad. Aun cuando los candidatos pueden no tener acceso a información propia del gobierno, existen miles de trabajos académicos y empíricos respecto a la realidad del Sector Público en el Perú. El no contar con la información no es impedimento para proponer propuestas concretas que sean realizables.

Recuerden...Si un candidato no menciona nada concreto ni factible respecto al Sector Público, ese candidato no merece ser presidente de nuestro país.

Mi próximo comentario tendrá que ver con la capacidad de nosotros ciudadanos o de la mayoría de ellos de elegir el mejor candidato que proponga alternativas que resuelvan su particular problemática. En otras palabras, a quiénes está orientado el mensaje de los candidatos y cuáles son los criterios que se toman en cuenta para elegir.

Difundiendo las metas y resultados de la Administración Tributaria

Hoy lunes nos sorprende la buena noticia que la base tributaria desde julio del 2002, se ha incrementado en 675,000 contribuyentes, debido a factores como las detracciones, percepciones, retenciones, revisión de transporte de carga y telecobranza (Diario Gestión, 26 de septiembre de 2005, páginas 16-17). Siempre es una buena noticia saber que la base tributaria se ha ampliado. Sin embargo, para tener el efecto preciso esperado, es necesario que exista una definición precisa y difundida de lo que se entiende por base tributaria y qué sucede cuando ésta se amplía.

En términos precisos, la ampliación de la base tributaria es la única forma en que se sustenta el crecimiento de la recaudación a largo plazo. La otra manera es vía cambios (incrementos) en las tasas de impuestos existentes y/o creando nuevos impuestos. Por otro lado, la ampliación de la Base Tributaria no es lo mismo que ampliar el número de contribuyentes inscritos ante la Administración Tributaria. Por ejemplo, para afirmar que las medidas administrativas han contribuido a ampliar la BT, debe ser posible identificar al menos alguna de las siguientes situaciones:

• que hay contribuyentes que habiendo estado registrados ante la SUNAT (con un número de RUC) han incrementado de forma sostenida la base imponible declarada del IGV y del Impuesto a la Renta (por razones únicamente asociadas a la mayor percepción de riesgo de detección de evasión y no por recién haber iniciado operaciones),
• que contribuyentes que ya venían realizando actividades al margen de la informalidad, han empezado a declarar.

En principio, es necesario eliminar aquellos contribuyentes que se han inscrito en respuesta a la dinámica favorable de la economía (es decir, debido a que han iniciado recientemente operaciones). Esto hace difícil discriminar entre cualquiera de las dos situaciones, siendo indispensable realizar un análisis pormenorizado de la información de la base de datos de la SUNAT.

Sin dejar de felicitar los esfuerzos de la SUNAT para lograr aumentos en la base tributaria (al margen de desconocer la definición operativa de ampliación de la base tributaria que la SUNAT maneja), es necesario señalar que la difusión de servicios, metas y resultados es un instrumento importantísimo para lograr alcanzar el gran objetivo de lograr el cumplimiento voluntario y correcto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes (reducir el incumplimiento tributario). Sin embargo, la máxima efectividad de dicho instrumento sólo se podrá lograr si la Administración Tributaria reconoce su importancia.

Con el fin de identificar la importancia de la difusión como instrumento de reducción del incumplimiento tributario, debe recordarse que los factores que condicionan el incumplimento tributario involucran, en ocasiones, aspectos subjetivos como la percepción de trato desigual entre contribuyentes similares, así como la forma cómo el gobierno dispone de los recursos recaudados, entre otros. El problema es que en la práctica estos factores son difíciles de cuantificarse. Sin embargo, lo peor que se puede hacer es asumir que no son importantes por el hecho de ser difíciles de medirse.

De esta forma, la difusión se convierte en un instrumento que, bien diseñado y focalizado, debe contribuir a revertir los efectos negativos ocasionados por el referidos aspectos subjetivos que afectan el cumplimiento tributario. En ese sentido, el buen diseño de la difusión debe empezar por identificar, con precisión, los servicios, metas y resultados de la gestión de la AT. Aun cuando estos pueden ser diversos, un resultado importante es el

lograr aumentar y mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes

En este caso, el aspecto delicado es la cuantificación de una de las metas asociadas como lo es

Ampliar la base tributaria

Una vez identificado la meta y su resultado, es necesario que ambos sean difundidos a la colectividad con el objetivo de hacer partícipe a los contribuyentes que los esfuerzos que se están llevando a cabo buscan el alcanzar una meta específica, la cual se justifica por los resultados esperados. Por esta razón es que la difusión no debe quedar como el enunciado de un conjunto de cifras, aparentemente importantes, sino que debe reconocerse como un instrumento estratégico para el logro de un resultado importante para la Administración Tributaria (AT) y para el país en general.

Un hecho importante que definitivamente contribuiría a mejorar la imagen de la AT sería difundir la información de ampliación de la base tributaria, resaltando los aspectos indicados líneas arriba y no sólo como el incremento del número de contribuyentes (aun cuando se refiera a aquellos que declaran). Asimismo, sería apropiado difundir periódicamente la estadística "oficial" de la denominada Productividad del IGV, el cual es un indicador que muestra con mayor precisión el grado de ampliación de la base tributaria del IGV.

Figura 1 - Productividad Bruta del IGV
Fuente: INDE Consultores (http://www.indeconsultores.com/)

Aumentos en el indicador reflejarían aumentos en la base tributaria de dicho impuesto. En los últimos, como se aprecia en la figura 1, a pesar del aumento observado, este casi se ha mantenido invariable a partir del año 2002, en que entran en vigencia las medidas administrativas de la base tributaria. Esta información daría la intuición que dichas medidas no han contribuido a ampliar efectivamente la base tributaria tal como se suele mencionar.