La evasión tributaria y la política fiscal ¿Qué nos “aclara” el Marco Macroeconómico Multianual?

El Marco Macroeconómico Multianual 2006-2008 (MMM) está diseñado para fijas las pautas de política económica que seguirá el Estado peruano. De una lectura rápida, resaltan las favorables perspectivas económicas del país, reflejando un “boom” de crecimiento que aseguraría, entre otras cosas, la mayor recaudación tributaria que implicará la sostenibilidad de las finanzas públicas del país. En otras palabras, se muestra un Perú en el cual hay certidumbre respecto a un futuro promisorio. Sin embargo, extrañamente y respecto a la política fiscal, una lectura “entre líneas” del MMM deja una sensación de vaguedad tan profunda que genera gran incertidumbre, todo lo contrario al objetivo que la Ley le concede a dicho documento.

Pero no todo es incierto. El MMM tiene en cuenta algunos temas de gran relevancia para la política fiscal como la informalidad y la evasión tributaria, las concesiones y asociaciones público-privadas, así como las perspectivas de la descentralización fiscal. Sin embargo, consideramos que su discusión ha sido demasiado tímida como para reflejar la trascendencia que tienen en el cumplimiento de las metas previstas, especialmente en el caso de la evasión tributaria.

El MMM afirma que “el grado de evasión tributaria en el pago del Impuesto a la Renta y del IGV es todavía alto en el país”. Sin embargo, no hace mención al nivel preciso de dicha evasión y mucho menos a la fuente y forma en que se obtuvo la supuesta cifra. Lo delicado de esta afirmación es que sobre la base de dicho “alto nivel” se justifica la aplicación de medidas administrativas orientadas a “captar mayores ingresos”. Y lo lamentable es que la existencia de evasión no justifica per se la aplicación de medidas administrativas, lo que nos lleva a preguntarnos: i) ¿en qué categoría de contribuyentes se está originando dicha evasión (individuos y/o empresas)?, ii) ¿en qué impuestos se da la evasión?, iii) ¿cuáles son las causas de dicha evasión (para cada grupo de contribuyentes y tipo de impuesto)?

En ese sentido, a identificación de la(s) causa(s) de la evasión es lo único que debería justificar el planteamiento de soluciones. Bajo esta perspectiva, las medidas administrativas (léase, retenciones, percepciones y detracciones del IGV), los incrementos en las tasas de los impuestos (IGV) y la creación de nuevos impuestos (ITF) no son más que una salida facilista para recaudar aquello que la aparente evasión aleja del Tesoro Público. No se ha identificado la “real causa de la evasión”, sino que se ha considerado mejor suplir la menor recaudación “causada” por ésta a través de una forma de cobranza en la que los contribuyentes asumen parte del papel de administrar los tributos (mayores costos de cumplimiento y menores costos de administración).

La aplicación de dichas medidas a los productos y/o actividades con mayor riesgo de evasión y/o informalidad no las hace eficientes, sino más bien inequitativas y discriminatorias. Por otro lado, el incremento en la recaudación logrado por la aplicación de dichas medidas administrativas y la cada vez mayor participación en la recaudación del ITF tampoco es razón que justifique su existencia. Por el contrario, dicha situación se convierte en uno de los mayores riesgos existentes en nuestro sistema tributario; ¿qué sucederá cuando se eliminen estos regímenes? ¿Es lógico que exista un impuesto cuya recaudación se sostiene sobre la base de un mecanismo de cobranza adelantada?

Tal vez la única ventaja que estas medidas pueden traer sería el posible aprovechamiento de información referidas a las operaciones realizadas entre contribuyentes. Dicha información es vital para comprender mejor la dinámica del IGV y por consiguiente del Impuesto a la Renta e identificar las operaciones y/o agentes que muestran el mayor riesgo de incumplimiento para efectos de destinar los recursos hacia la fiscalización. Sin embargo, la obtención es esta información debe sopesarse con los costos que dichas medidas generan.

Los mayores esfuerzos del diseñador tributario (MEF) y de la Administración Tributaria deben orientarse a comprender las razones del incumplimiento para así asignar más eficientemente sus recursos hacia las labores de fiscalización. Estas causas deben fluir del análisis de la abundante información con la que cuentan ambas entidades.

Las acciones pendientes que el MMM propone en relación al tema de la informalidad y la evasión tributaria son a todas luces necesarias de implementarse. Sin embargo, queda una sensación de larga distancia entre lo propuesto y la política fiscal que efectivamente va siguiendo el gobierno. El gobierno debe darse cuenta que la política fiscal que sigue no es de un gobierno sino más bien del país. Se hace necesario establecer una instancia que sirva de mecanismo de control más efectivo para hacer prevalecer dicha percepción en pro de las futuras generaciones. Lamentablemente, ni la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (sin sanciones al incumplimiento de las reglas fiscales que ha impuesto) ni el mismo Congreso de la República (instancia que debe velar por el bienestar de la población presente y futura) cumplen con dicha función.

Una ausencia que se extraña en el reciente MMM es la mención explícita que un sistema tributario debe cumplir con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad (principios si rescatados en el MMM anterior). Me temo que su omisión no hace sino reafirmar que el principio rector de nuestro sistema tributario es netamente el de recaudar, a costa de ser ineficiente, inequitativo y complejo. Peor que la misma evasión tributaria es el hecho mismo de evadir la responsabilidad de enfrentarla directamente.

Aparecido en Diario Gestión del 26 de agosto de 2005.