En Tributación: Lo barato sale caro

Artículo referido a lo costoso que puede resultar a la larga, el recurrir a la recaudación fácil y tercerizada. Aunque escrito en el año 2004, con las necesidades de mayor recaudación recomiendo su lectura.

Aparecido en: Revista Business 2004.
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La recaudación tributaria se incrementó, en términos reales, en 11.6% el año 2003. Para saber qué tan bueno ha sido este incremento debemos recordar que un incremento de recaudación puede tener dos orígenes: i) cambios en parámetros relevantes de la estructura impositiva (la tasa del impuesto es uno de ellos) y/o ii) aumento en la base tributaria.

La base tributaria es el universo de actividades, realizadas por agentes económicos, que se encuentran afectas a algún impuesto; sean estas transacciones de venta, compra, rentas percibidas, propiedades, etc.

Aunque la base tributaria está constituida por transacciones y no por quienes las realizan, éstos últimos son quienes deben declararlas y cumplir con sus obligaciones como contribuyentes o responsables. Por tal motivo, cuantitativamente, la base tributaria es equivalente al número de contribuyentes que se encuentran inscritos ante la administración tributaria (AT). En ese sentido, la ampliación de la base tributaria implicaría identificar agentes económicos que encubren parcial o totalmente operaciones y que por tanto, reducen sus obligaciones tributarias. Cualitativamente, la ampliación de la base tributaria implicaría el lograr que aquellos que la AT ya conoce (inscritos) declaren con mayor veracidad sus operaciones o ingresos[1].

Para hacer la discusión más sencilla, se puede simplificar lo señalado líneas arriba, señalando que la recaudación depende principalmente de dos factores: base tributaria y tasa de impuesto. De esta forma, suena razonable que en la búsqueda de incrementos en la recaudación se eleven ambos en alguna medida.

Sin embargo, algo que los hacedores de política tributaria y la AT saben bien es que la contribución potencial de cada uno de estos factores tiene un límite natural, con distintos plazos para que se sientan sus efectos en la recaudación. Por ejemplo, el aumento de las tasas de impuesto y la creación de nuevos es relativamente sencillo de lograr (a través de ley, decreto legislativo o decreto supremo) y tiene un efecto rápido como lo demuestra los efectos del aumento de 1 punto porcentual en el IGV y los aumentos de tasas del ISC ocurridos durante el año 2003. Por otro lado, ampliar la base tributaria es un proceso que toma tiempo lograr así como para sentir sus efectos sobre la recaudación.

Sin embargo, algo que debe tenerse en cuenta es que el aumento de la base tributaria una vez logrado tiene mayor probabilidad de asegurar incrementos sostenidos en la recaudación. Esto no sucede con los aumentos en las tasas de impuestos (o creación de nuevos impuestos) que aumentan la carga tributaria, generando descontento, mayor percepción de trato inequitativo del sistema, induciendo a la búsqueda de formas de evasión o elusión, y demás actividades que a la larga incidirán negativamente sobre el cumplimiento tributario.

Es sabido que, la urgencia fiscal del gobierno, le obliga a recurrir a la forma más efectiva (efecto inmediato) y rápida (vía Decreto Supremo o Decreto Legislativo) de lograr mayor recaudación. Sin embargo, el MEF y la SUNAT deben tener ya en su agenda de corto plazo, la implementación de estrategias para incrementar la base tributaria de forma sostenida.

El empleo de cruces con información de buena calidad, de fuentes fidedignas y novedosas, es una herramienta vital en la búsqueda de ampliar la base tributaria. El análisis de modalidades de evasión y elusión tributaria específica por sector económico es también muy importante. La reducción de exoneraciones y beneficios tributarios es otra forma de ampliar la base tributaria, que podría tener un efecto rápido sobre la recaudación, pero que por motivos desconocidos (políticos) se prefiere no discutir.

Es importante que la AT, tanto dentro de su portal como a través de los medios de comunicación, mantenga informada a la ciudadanía respecto a las acciones dirigidas directamente a incrementar la base tributaria así como sus resultados cuantificables. Por otro lado, aunque puede ser difícil deslindar los factores que explican incrementos en la recaudación (aumentos en la tasa, aumentos en la base, aumentos en la actividad productiva, entre otros), debe hacerse un esfuerzo por emplear herramientas científicas rigurosas, para aprovechar la información que actualmente posee la AT y que sirva para tomar decisiones orientadas. Ejemplos de países que aprovechan al máximo su información apoyando la investigación conjunta con universidades y centros de investigación son Estados Unidos, Canadá y sin ir muy lejos, Chile. No se requiere necesariamente más información sino aprovechar mejor la que se tiene.

Como se ha señalado, el incremento en las tasas de impuesto y el cobro anticipado de éstos es aparentemente la manera más rápida de aumentar la recaudación en el corto plazo. Sin embargo, mientras estos aumentos se den sobre una base tributaria no ampliada, la percepción de una mayor carga tributaria desalentará paulatinamente el cumplimiento tributario voluntario de los contribuyentes, reduciendo la base tributaria e incrementando aún más la carga tributaria efectiva; se genera un círculo vicioso de incumplimiento nada deseable. En tributación, también, lo barato, sale caro.

[1] Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el centrarse en cambios cuantitativos de la base tributaria genera el problema que suele ser difícil identificar qué parte del aumento de contribuyentes inscritos se debió a detección de incumplidos y qué parte a la inscripción de realmente nuevos contribuyentes.