El día de hoy nos enteramos que acaba de constituirse una mesa de trabajo, conformada por representantes del poder ejecutivo y la SUNAT para analizar la posibilidad de que los pequeños agricultores retornen al Régimen Especial del Impuesto a la Renta (IR). Se indica que dicho grupo de trabajo analizará a profundidad el tema, debiendo buscar una solución definitiva y emitiendo un pronunciamiento oficial en un plazo máximo de 30 días.
Antes que nada cabe resaltar que en la actualidad el régimen tributario peruano está lleno de un conjunto bastante numeroso y disperso de beneficios y facilidades tributarias. No sólo aplicadas a actividades económicas, sino también con un alcance regional. En ese sentido, por ejemplo, el régimen tributario del sector agrario podría considerarse como uno de los más complejos de los actualmente vigentes. ¿Por qué? Debido a que al existir tantas normas simultáneamente vigentes, si un agente económico que participa en la actividad agraria (así como el administrador tributario) desea conocer su régimen tributario, primero debería identificar claramente no sólo el producto que produce y/o comercializa sino también en qué zona del país lo hace y qué tamaño tiene su negocio. En otras palabras, no hay un único régimen tributario en el agro, sino más bien una infinidad de regímenes resultado de la superposición indiscriminada de beneficios tributarios. El régimen tributario del agro es un conjunto de parches que han elevado la complejidad tanto para quien debe cumplir con él como para quien debe velar por su adecuado cumplimiento.
El objetivo de la referida mesa de trabajo que evaluará el retorno al régimen especial del IR no es sino el intento de retirar uno de los tantos parches existentes. Se convierte así, en una solución extremadamente parcial y que podría ocasionar más perjuicio que beneficio. La verdadera labor que debería tener ésta o cualquier mesa de trabajo debería ser el diseño de un régimen tributario para el agro como resultado de una revisión exhaustiva y profunda del régimen actual y de las características de las actividades económicas que pertenecen al agro. En ese sentido, cualquier (re) diseño de un régimen tributario especial debe en principio partir de identificar claramente sus objetivos. Aquí, en el punto de partida, es donde se encuentra la solución al problema. ¿Cuál debe ser el objetivo de un régimen tributario para el agro? Esta es la pregunta cuya respuesta puede ocasionar más de un conflicto.
Antes que nada cabe resaltar que en la actualidad el régimen tributario peruano está lleno de un conjunto bastante numeroso y disperso de beneficios y facilidades tributarias. No sólo aplicadas a actividades económicas, sino también con un alcance regional. En ese sentido, por ejemplo, el régimen tributario del sector agrario podría considerarse como uno de los más complejos de los actualmente vigentes. ¿Por qué? Debido a que al existir tantas normas simultáneamente vigentes, si un agente económico que participa en la actividad agraria (así como el administrador tributario) desea conocer su régimen tributario, primero debería identificar claramente no sólo el producto que produce y/o comercializa sino también en qué zona del país lo hace y qué tamaño tiene su negocio. En otras palabras, no hay un único régimen tributario en el agro, sino más bien una infinidad de regímenes resultado de la superposición indiscriminada de beneficios tributarios. El régimen tributario del agro es un conjunto de parches que han elevado la complejidad tanto para quien debe cumplir con él como para quien debe velar por su adecuado cumplimiento.
El objetivo de la referida mesa de trabajo que evaluará el retorno al régimen especial del IR no es sino el intento de retirar uno de los tantos parches existentes. Se convierte así, en una solución extremadamente parcial y que podría ocasionar más perjuicio que beneficio. La verdadera labor que debería tener ésta o cualquier mesa de trabajo debería ser el diseño de un régimen tributario para el agro como resultado de una revisión exhaustiva y profunda del régimen actual y de las características de las actividades económicas que pertenecen al agro. En ese sentido, cualquier (re) diseño de un régimen tributario especial debe en principio partir de identificar claramente sus objetivos. Aquí, en el punto de partida, es donde se encuentra la solución al problema. ¿Cuál debe ser el objetivo de un régimen tributario para el agro? Esta es la pregunta cuya respuesta puede ocasionar más de un conflicto.
Antes de plantear una respuesta cabe recordar lo siguiente. El régimen tributario (el instrumento tributario) tiene sus limitaciones como instrumento para lograr importantes objetivos a nivel de política económica. Si a pesar de saber esto, se insiste en emplear al régimen tributario como panacea de los problemas, por ejemplo, de una actividad económica, entonces es muy probable que se llegue a tener una especie de régimen tributario semejante a un “frankestein”, sin sentido. Me temo que esto es lo que le ha sucedido al actual régimen tributario del agro.
A efectos de (re)diseñar un régimen tributario especial, debe seguirse la siguiente secuencia. En primer lugar, debe identificarse los factores que causan el atraso de la actividad económica que se desea promover. En el caso particular del agro, los factores conocidos como condicionantes de su bajo desempeño son, entre otros: escasa tecnificación, gran atomización de las unidades productivas, escaso acceso a financiamiento, complejidad del sistema tributario que dificulta el cumplimiento con la norma tributaria, elevada carga tributaria que distorsiona la rentabilidad relativa de los agentes participantes en las cadenas productivas, escasa infraestructura que facilite el acceso a los mercados, falta de normas claras para el acceso al agua. En segundo lugar, de los factores señalados debe identificarse la importancia relativa del régimen tributario. En el caso en discusión, el régimen tributario parece ser uno de los tantos factores que afectan el desempeño de la actividad agraria y tal vez no necesariamente el principal problema.
¿Qué sucede cuando se quiere resolver el problema agrario recurriendo a un solo instrumento, el tributario? Pues podría llegarse a diseñar un régimen tributario tan extremo que sus beneficios se verían más que superados por los costos o en definitiva no se lograría ningún beneficio y simplemente se afectarían fuertemente las decisiones de los agentes involucrados, distorsionando, por ejemplo, sus rentabilidades relativas (ver el estudio de Escobal y Aldana respecto a los efectos distorsionantes de las exoneraciones del IGV sobre el bienestar de los productores agropecuarios), incrementando los costos de cumplimiento e induciendo a mayor incumplimiento por la elevada carga tributaria percibida. Exigir demasiado a un régimen tributario, creyéndolo la panacea es lo que nos ha llevado a tener el "frankestein tributario" que actualmente el agro tiene.
Ahora si podemos plantear el objetivo de un régimen tributario para el sector agrario. Aunque no necesariamente agradable a los oídos de algunos, consideramos que un régimen tributario para el agro debería: i) reducir los costos de cumplimiento para quienes pertenecen a dicha actividad, ii) afectar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos de las distintas cadenas productivas existentes, reduciendo al máximo la posibilidad de abuso de poder de mercado de algunos agentes (acopiadores, mayoristas) en detrimento de otros (productores, consumidores). En otras palabras, el régimen tributario no necesariamente deberá buscar frontalmente la modernización del sector o su capitalización o su mayor competitividad. Si no, deberá orientarse a ser lo más neutral posible a efectos que no interfiera negativamente en su desempeño. El otorgamiento de facilidades o beneficios tributarios que reduzca algunos costos de la actividad (reducción de aranceles, exoneraciones de impuestos) no podrán ser sostenibles en el tiempo si es que los beneficios esperados no se alcanzan.
Si lo anterior es cierto, y la compleja y multidimensional problemática del agro es más que conocida por los expertos, ¿por qué seguimos pidiéndolo milagros al régimen tributario? Creo que aquí hay un abuso de un instrumento cuyos cambios son más rápidos de realizar y parecen tener efectos más inmediatos. Atacar frontalmente a los demás factores causantes del retraso del agro requiere de mayores recursos, así como de un verdadero plan estratégico que los aborde de forma integral. El facilismo y el "cortoplacismo" una vez más vencen a las decisiones de mayor trascendencia y sostenibilidad.
Más que un parche al régimen tributario del sector agrario, se requiere rediseñar (o evaluar de forma integral) el sistema tributario nacional. ¿Por qué? pues el rediseño del régimen del agro exige evaluar sus efectos sobre el resto del régimen tributario general.
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